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近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作深入推進(jìn)，公眾對(duì)環(huán)境的訴求日益強(qiáng)烈，參與環(huán)境事務(wù)的熱情不斷高漲。實(shí)踐證明，解決當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)問題，不僅需要通過政府的強(qiáng)力推進(jìn)，還需要依靠公眾的廣泛參與，才能真正推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量改善。環(huán)境保護(hù)需要政府與民間良性互動(dòng)，公眾的力量需要政府有序引導(dǎo)，才能發(fā)揮出更大的正能量。
當(dāng)前環(huán)境公共治理面臨的困境
現(xiàn)階段，各地在環(huán)境公共治理中普遍存在一些困境和難題，急需進(jìn)行破解。筆者在此結(jié)合浙江省情況，將環(huán)境公共治理中一些困難和問題剖析如下:
一是政府主導(dǎo)下的公眾參與，帶來(lái)了推進(jìn)的不確定性。在很多地區(qū)，從制度設(shè)計(jì)、平臺(tái)搭建，到渠道建立，都是在環(huán)保部門主導(dǎo)下開展。如嘉興市主導(dǎo)組建以市、縣環(huán)保聯(lián)合會(huì)為大本營(yíng)，以市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)和環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心為框架，通過聯(lián)合會(huì)與環(huán)境學(xué)會(huì)共建，增強(qiáng)組織工作實(shí)力。在很多地區(qū)，政府部門負(fù)責(zé)人通常擔(dān)任聯(lián)合會(huì)、志愿者協(xié)會(huì)等環(huán)保社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)。如舟山市成立了以副市長(zhǎng)兼任總隊(duì)長(zhǎng)的舟山群島新區(qū)環(huán)保志愿者服務(wù)總隊(duì)。
環(huán)境公共治理的推進(jìn)由各級(jí)政府主導(dǎo)，并且，環(huán)保聯(lián)合會(huì)或環(huán)保志愿者協(xié)會(huì)等的領(lǐng)導(dǎo)由有關(guān)部門負(fù)責(zé)人兼任，這在一定程度上能確保對(duì)公眾參與進(jìn)行有效引導(dǎo)，使之有序推進(jìn)。但是，民間環(huán)保機(jī)構(gòu)也容易因此喪失本身立場(chǎng)。尤其是在一些涉及“官民”重大分歧的問題上，公眾參與可能會(huì)根據(jù)政府的工作需要來(lái)進(jìn)行，民間環(huán)保機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用有限。
二是公眾參與能力建設(shè)亟待加強(qiáng)。在一些地區(qū)，公眾參與平臺(tái)廣泛搭建，參與渠道正在不斷拓寬。很多地方正在運(yùn)用多種形式，開展以環(huán)境教育、區(qū)域自治、行為規(guī)范、污染防治為重點(diǎn)的綠色系列創(chuàng)建活動(dòng)，使公眾參與更具廣泛性、群眾性和成效性。但是，公眾參與的能力建設(shè)仍然有待加強(qiáng)。特別是很多民間環(huán)保機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)不是很健全，草根民間機(jī)構(gòu)力量還很薄弱。由于缺少先進(jìn)的NGO治理理念和經(jīng)費(fèi)支持，在民間環(huán)保機(jī)構(gòu)組織中，有的內(nèi)部管理渙散，工作無(wú)計(jì)劃、活動(dòng)不正常，人員不穩(wěn)定性、流動(dòng)性較大。大批有識(shí)之士和熱心于環(huán)保事業(yè)的民間力量被拒之門外。在公民個(gè)人方面，大部分人還停留在參與一些公益性的志愿者服務(wù)方面，理性思維有待提高。
三是公眾參與制度化渠道作用發(fā)揮有限。為有序推進(jìn)公眾參與，各地相繼出臺(tái)了一系列規(guī)章制度。如浙江省修訂了管理辦法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目公眾參與做了細(xì)致規(guī)定。嘉興市實(shí)施環(huán)保新聞發(fā)言人制度，及時(shí)公開環(huán)境信息。制定“一會(huì)三團(tuán)一中心”工作章程，完善《環(huán)境污染舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，推動(dòng)公眾參與從執(zhí)法監(jiān)管向污染源頭控制和案件評(píng)審、技術(shù)服務(wù)延伸。
但是在很多地區(qū)，在與環(huán)保相關(guān)決策中，公眾制度化參與渠道仍然不暢通，公眾表達(dá)環(huán)境利益得不到政府部門的及時(shí)回饋。目前，公眾制度化參與機(jī)制還缺少剛性、可操作的要求，公眾參與權(quán)利配置被邊緣化。以環(huán)境保護(hù)為外衣、交織著其他社會(huì)矛盾的群體性事件時(shí)有發(fā)生，政府與公眾缺少溫和的對(duì)話機(jī)制，重大項(xiàng)目將持續(xù)面臨脆弱、敏感的社會(huì)心理環(huán)境。因此，急需不斷完善公眾參與的制度保障。
四是環(huán)境信息公開還需加強(qiáng)。環(huán)境信息是公眾參與的前提。在一些地區(qū)，正在扎實(shí)推進(jìn)環(huán)境信息公開，通過創(chuàng)新環(huán)境信息公開載體、豐富環(huán)境信息公開內(nèi)容和完善環(huán)境信息公開制度等手段，努力保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。如寧波市環(huán)保局通過門戶網(wǎng)站集中發(fā)布超標(biāo)違規(guī)記錄、依申請(qǐng)公開事項(xiàng)等公眾關(guān)心的信息，完善網(wǎng)上辦事、網(wǎng)上咨詢和網(wǎng)上投訴一體化機(jī)制，通過手機(jī)app(智能手機(jī)的第三方應(yīng)用程序)發(fā)布大氣環(huán)境質(zhì)量信息，整合辦事窗口政務(wù)公開職能，推出政府—企業(yè)—公眾互動(dòng)活動(dòng)。正是通過加強(qiáng)交流互動(dòng)，及時(shí)向公眾提供了各類環(huán)境信息，尤其是突發(fā)性環(huán)境污染事故信息。
但是在很多地區(qū)，公眾了解環(huán)境信息渠道還不多，公示信息面還太窄。對(duì)有些涉及民生的環(huán)境信息，有關(guān)部門拒絕公開的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，公眾對(duì)重大環(huán)境問題信息掌握得就更少。這些都阻礙了公眾對(duì)環(huán)保的主動(dòng)參與。
建立健全環(huán)境公共治理機(jī)制的思考
公眾參與是環(huán)境行政能力的外延，廣泛的公眾參與有利于彌補(bǔ)政府工作的缺失。創(chuàng)新環(huán)境公共治理模式，要按照政府是責(zé)任主體、企業(yè)是治理主體、公眾是監(jiān)督主體的思路，不斷健全政府—公眾—企業(yè)三位一體的協(xié)商對(duì)話機(jī)制。
建立健全環(huán)境民主決策機(jī)制。搭建更為開放的公眾政策參與空間，在重大決策前期就引入公眾參與，搭建“政府—公眾”互動(dòng)交流平臺(tái)，由決策的“官控”變?yōu)?ldquo;民動(dòng)”，在制度設(shè)計(jì)上確保公眾能與政府展開平等對(duì)話，強(qiáng)化參與者之間的協(xié)商和討論，明確政府和公眾參與者的權(quán)利配置。要認(rèn)真落實(shí)反饋制度，及時(shí)反饋公眾參與的結(jié)果，公布采納情況和未采納的原因，使公眾客觀、全面地參與到環(huán)境公共決策之中。在浙江省，公眾參與環(huán)境保護(hù)正在覆蓋全程。公眾參與范圍涵蓋項(xiàng)目立項(xiàng)審批、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、環(huán)保專家服務(wù)以及環(huán)境違法案件處罰、評(píng)審等環(huán)境行政的各環(huán)節(jié)，是事前、事中、事后的全程參與。
建立健全參與主體的培育機(jī)制。公眾參與環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督應(yīng)與服務(wù)并重。如在浙江省，公眾參與是服務(wù)與監(jiān)督并重，寓監(jiān)督于服務(wù)之中。市民檢查團(tuán)、市民評(píng)審團(tuán)等組織重點(diǎn)監(jiān)督企業(yè)和政府的環(huán)境行為，專家服務(wù)團(tuán)則重點(diǎn)做好企業(yè)的環(huán)境技術(shù)服務(wù)，使環(huán)保專家的參與不僅僅停留在項(xiàng)目評(píng)審會(huì)上，更多的是參與到企業(yè)的技術(shù)服務(wù)中去，當(dāng)好企業(yè)的技術(shù)智囊。這一經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該在更多的地區(qū)進(jìn)行推廣。當(dāng)前，應(yīng)支持各類環(huán)保社會(huì)組織建設(shè)，注重發(fā)揮各類專家的智囊作用。建立民間環(huán)境專家咨詢機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)專家為政府決策提供研究咨詢。要通過購(gòu)買服務(wù)的方式，加強(qiáng)與環(huán)保社會(huì)組織的聯(lián)系，支持環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展。此外，應(yīng)繼續(xù)探索政府部門負(fù)責(zé)人兼職的“官辦”民間環(huán)保機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式，發(fā)揮政府引導(dǎo)社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)的積極作用。
建立健全參與技術(shù)支撐機(jī)制。加強(qiáng)媒體支撐，充分運(yùn)用新媒體技術(shù)建立公眾參與的便捷渠道。建立信息發(fā)布、意見受理、調(diào)處反饋等互動(dòng)溝通的多媒體平臺(tái);加強(qiáng)環(huán)境科技支撐，提高對(duì)環(huán)境信息數(shù)據(jù)的采集能力，為公眾參與決策和監(jiān)督發(fā)表意見提供科學(xué)依據(jù);加強(qiáng)環(huán)境教育支撐，建立健全“家庭—學(xué)校—社會(huì)”三位一體的環(huán)境教育體系，普及環(huán)保知識(shí)，不斷提升公眾參與的能力。強(qiáng)化考評(píng)追究機(jī)制。提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核中生態(tài)環(huán)保指標(biāo)的權(quán)重，強(qiáng)化針對(duì)重大環(huán)境問題失職、瀆職行為的責(zé)任追究。
強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)機(jī)制。依法督促企業(yè)執(zhí)行強(qiáng)制性環(huán)境信息公開要求，鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)布年度環(huán)境報(bào)告。引導(dǎo)企業(yè)建立綠色供應(yīng)鏈，推行綠色經(jīng)濟(jì)政策。嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，用足行政、司法手段。支持民間環(huán)保機(jī)構(gòu)以及公眾監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境行為，保護(hù)舉報(bào)監(jiān)督人的合法利益，切實(shí)維護(hù)公眾的環(huán)境監(jiān)督權(quán)。
