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“中國(guó)的重金屬污染非常嚴(yán)重，對(duì)于重金屬污染的遏制，已經(jīng)不能等到土壤污染防治立法的出臺(tái)，在此之前必須出臺(tái)專門的條例重金屬污染防治條例。”
在一次高規(guī)格研討會(huì)上，土壤污染防治法(專家組草案)立法組組長(zhǎng)、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長(zhǎng)王樹義作出上述呼吁。
《法治周末》記者得知，國(guó)家環(huán)保部法規(guī)司正在加緊制定重金屬污染防治條例。
“條例的制定周期相對(duì)全國(guó)人大制定法律的周期而言，當(dāng)然短多了。此外，重金屬污染防治的一些法律制度也需要一個(gè)實(shí)驗(yàn)和完善的過(guò)程，條例可以為人大的立法進(jìn)行有益的嘗試。”中南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)高利紅告訴《法治周末》記者。
重金屬污染標(biāo)準(zhǔn)體系沖突
缺少統(tǒng)一立法，重金屬排放符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，并不意味著不危及人體健康
收集一系列重金屬污染事件的資料后，中南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)高利紅決定做點(diǎn)什么。“我專門弄了一個(gè)中國(guó)地圖(標(biāo)出重金屬污染發(fā)生地區(qū))，就是讓我們明顯地看出這已不是哪一個(gè)省的個(gè)別事件，而已是比較普遍的現(xiàn)象。”
“我們就要反問(wèn)，這么多重金屬污染的案件，我們已有的法律難道就沒(méi)有對(duì)它有所規(guī)范？我們現(xiàn)有的法律用什么方法來(lái)解決這些問(wèn)題呢？”高利紅說(shuō)。
經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，截至2010年年初，在國(guó)家法律層面，有28部法律涉及環(huán)境和健康規(guī)定，在行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院文件層面共有28件、在各部委規(guī)章及規(guī)范性文件層面共有32件涉及環(huán)境和健康規(guī)定。
“關(guān)于重金屬污染，并不是說(shuō)以前沒(méi)有立法，水污染防治法、固體廢棄物污染防治法等立法中均有涉及，但沒(méi)有形成系統(tǒng)的重金屬污染防治制度體系，尤其值得重視的是關(guān)于重金屬污染的標(biāo)準(zhǔn)體系。”高利紅說(shuō)。
環(huán)境領(lǐng)域的許多法律，在制定標(biāo)準(zhǔn)、確立制度方面，對(duì)人群健康的直接關(guān)心理念上是有的，但制度上是不足的。
由此導(dǎo)致的結(jié)果是，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和健康標(biāo)準(zhǔn)之間存在脫節(jié)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)主要著眼于環(huán)境中的重金屬含量標(biāo)準(zhǔn)，而衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)的是人體健康受損時(shí)的體內(nèi)重金屬含量。
脫節(jié)的具體表現(xiàn)是，即使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是達(dá)標(biāo)的，并不表明當(dāng)?shù)氐娜巳翰粫?huì)受到健康危害。
云南省會(huì)澤縣開采重金屬超過(guò)30年的歷史，有研究者長(zhǎng)期對(duì)這個(gè)地方進(jìn)行跟蹤調(diào)查以后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的排放是達(dá)標(biāo)的，但當(dāng)?shù)匦W(xué)的學(xué)生卻已經(jīng)受到了重金屬污染。
應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)以前并不是完全沒(méi)有注意到重金屬污染問(wèn)題，而是沒(méi)有單獨(dú)立法來(lái)進(jìn)行控制。高利紅認(rèn)為。
法律對(duì)地方政府責(zé)任缺乏考核
環(huán)境保護(hù)法沒(méi)有明確地方政府責(zé)任，是政治責(zé)任還是法律責(zé)任，擬或經(jīng)濟(jì)責(zé)任，使地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)成為空洞的口號(hào)
中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院一位不愿透露姓名的專家認(rèn)為，除了法律規(guī)定本身的缺陷之外，法律責(zé)任主體的不明確，導(dǎo)致地方政府缺乏執(zhí)行環(huán)保法律的壓力和動(dòng)力。
“環(huán)境保護(hù)法雖然規(guī)定了地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但沒(méi)有明確規(guī)定是政治責(zé)任還是法律責(zé)任，擬或經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在政績(jī)考核中也缺乏對(duì)環(huán)境質(zhì)量狀況的考核，從而使地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)成為空洞的口號(hào)。”該專家告訴記者。
我國(guó)有色金屬的冶煉、電池的生產(chǎn)是重金屬污染比較嚴(yán)重的行業(yè)，但這類企業(yè)一般也是當(dāng)?shù)刎?cái)政主要的貢獻(xiàn)者，提供的就業(yè)機(jī)會(huì)也很多，如果要采取嚴(yán)格的治理措施，企業(yè)的成本又承受不了，導(dǎo)致重金屬污染防治成為地方政府一個(gè)非常糾結(jié)的難題。
具體到執(zhí)法部門，環(huán)境執(zhí)法更是主體林立、多頭管理、責(zé)權(quán)不清。
我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械氖墙y(tǒng)管與分類相結(jié)合的多部門、分層次的執(zhí)法體制，即環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)行政主管部門實(shí)行專項(xiàng)監(jiān)督管理。
但在現(xiàn)實(shí)中，環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)對(duì)環(huán)境保護(hù)行政主管部門如何監(jiān)督其他部門，擁有哪些監(jiān)督權(quán)均沒(méi)有作出具體規(guī)定，致使環(huán)境保護(hù)行政主管部門沒(méi)能真正地對(duì)環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。
該專家認(rèn)為，其后果是，在出現(xiàn)環(huán)境污染管理問(wèn)題上，涉及部門眾多，誰(shuí)都應(yīng)該管，但誰(shuí)都沒(méi)有認(rèn)真去管。
“立法”來(lái)不及條例須跟上
基于現(xiàn)實(shí)的考量，可以先易后難。趕在土壤污染防治法出臺(tái)之前遏制重金屬污染的重任，被寄予由國(guó)務(wù)院出臺(tái)重金屬污染防治條例
根據(jù)王樹義的說(shuō)法，對(duì)于重金屬污染的立法規(guī)范，原本要通過(guò)土壤污染防治法。只是重金屬污染的日趨嚴(yán)重，已經(jīng)不能等到土壤污染防治立法的出臺(tái)，遏制重金屬污染，必須先出臺(tái)專門的重金屬污染防治條例。
2005年，長(zhǎng)三角等地土壤重金屬污染嚴(yán)重的情況，曾見(jiàn)諸報(bào)端，并引發(fā)輿論普遍關(guān)注和爭(zhēng)議。
環(huán)保部門認(rèn)為，立法加強(qiáng)土壤污染的防治非常重要。當(dāng)時(shí)，中國(guó)沒(méi)有專門針對(duì)土壤污染的法律。中國(guó)土壤污染的嚴(yán)峻狀況，決定了必須加強(qiáng)土壤污染防治方面的立法。
2006年，環(huán)境保護(hù)部委托王樹義起草土壤污染防治法(專家組草案)。同年，耗資幾十億元的全國(guó)土壤污染普查啟動(dòng)。
土壤是接受重金屬污染的重要載體，也是最難修復(fù)的環(huán)節(jié)。王樹義所在的專家組的思路幾經(jīng)調(diào)整，最終確定了以“治”為重點(diǎn)，“防治兼顧”的立法方向。
法律文本的專家建議稿在緊鑼密鼓地起草著，但遲遲未能進(jìn)入全國(guó)人大的立法規(guī)劃，與此同時(shí)，重金屬污染也在加速蔓延。
高利紅告訴記者，立法是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，需要的時(shí)間也比較長(zhǎng)，目前重金屬污染的狀況已經(jīng)非常緊迫，鑒于重金屬污染防治立法并未列入既定的立法計(jì)劃，希望短時(shí)間內(nèi)頒布一部涉及問(wèn)題復(fù)雜的法律是不太現(xiàn)實(shí)的。
正是在這個(gè)背景下，啟動(dòng)立法，從政策上進(jìn)行干預(yù)已經(jīng)不容拖延。基于現(xiàn)實(shí)的考量，可以先易后難。趕在土壤污染防治法出臺(tái)之前遏制重金屬污染的重任，被寄予由國(guó)務(wù)院出臺(tái)重金屬污染防治條例。
任何一部立法都涉及到利益的博弈，法律在很大程度上就是利益調(diào)整的藝術(shù)，因此，利益糾結(jié)是立法無(wú)法回避的事情，具體到重金屬污染，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是個(gè)核心，但這不是很容易做到的。
記者得知，國(guó)家環(huán)保部法規(guī)司正在加緊制定重金屬污染防治條例。
延伸閱讀
我不支持成立專門的機(jī)構(gòu)治理重金屬污染
中南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng) 高利紅
就法律制度而言，應(yīng)該加強(qiáng)重金屬污染的檢測(cè)和數(shù)據(jù)的共享，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的銜接，建立重金屬污染預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)物證技術(shù)的鑒定，及時(shí)救濟(jì)受害人。
重金屬污染防治條例的制度關(guān)鍵點(diǎn)在于管理體制、財(cái)政投入、項(xiàng)目審批等幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。我國(guó)的重金屬污染防治涉及到的部門比較多，協(xié)調(diào)起來(lái)有一定的難度，但我本人并不支持成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)集中處理這一問(wèn)題，道理很簡(jiǎn)單：?jiǎn)栴}非常多，我們不能因?yàn)橐粋€(gè)問(wèn)題就成立一個(gè)機(jī)構(gòu)。必須要學(xué)會(huì)通過(guò)協(xié)調(diào)，進(jìn)行多部門的合作。
財(cái)政投入是個(gè)大問(wèn)題，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的財(cái)政投入還不足以應(yīng)對(duì)正在形成的問(wèn)題，至于還歷史舊賬，就更加困難，而重金屬污染的防治在很大程度上就是在還歷史舊賬。
值得注意的是，我們現(xiàn)有立法比較注重行政立法而輕視民事立法，這就導(dǎo)致對(duì)受害者法律上救濟(jì)的嚴(yán)重不足。
