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土壤污染是指具有生理毒性的物質(zhì)或過量植物營(yíng)養(yǎng)元素進(jìn)入土壤而導(dǎo)致土壤性質(zhì)惡化和植物生理功能失調(diào)的現(xiàn)象，包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。土壤雖具有一定的自凈能力，但其一旦被污染，特別是被重金屬污染，就很難恢復(fù)。在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，土壤污染問題一直沒有得到足夠重視，直到近年來“鎘大米”“毒生姜”“癌癥村”“砷中毒”等嚴(yán)重土壤污染事件的發(fā)生和突發(fā)性環(huán)境公共事件的曝光，才使得土壤污染防治真正引起社會(huì)公眾的重視。
我國(guó)土壤污染防治的難點(diǎn)
土壤污染形勢(shì)異常嚴(yán)峻。目前我國(guó)土壤污染呈日趨加劇的態(tài)勢(shì)，防治形勢(shì)十分嚴(yán)峻。我國(guó)土壤污染區(qū)域分布較廣，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部2014年4月17日公布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，目前全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，而耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率更高達(dá)19.4%。我國(guó)土壤污染主要集中在人口和工業(yè)密集的區(qū)域。雖然我國(guó)西南、中南地區(qū)土壤重金屬污染比較嚴(yán)重，但總體而言，我國(guó)土壤污染主要集中在長(zhǎng)三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等人口和工業(yè)密集的地區(qū)。土壤污染物類型復(fù)雜，呈現(xiàn)出新老污染物并存、無機(jī)有機(jī)污染混合的特點(diǎn)。以我國(guó)耕地污染物為例，就至少包括鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴等多種類型的污染物。嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)，考驗(yàn)著我們?cè)谥卫砦廴痉矫娴臎Q心。
土壤污染防治立法不健全。盡管我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《固體廢棄物污染防治法》等多部法律法規(guī)，但在土壤污染防治方面卻沒有比較詳細(xì)的法律規(guī)定，只在《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)行了原則性規(guī)定。雖然近年來國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，環(huán)保部出臺(tái)了多項(xiàng)污染場(chǎng)地系列環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，不少地方也專門出臺(tái)了土壤污染防治的規(guī)范性文件，但這些法律法規(guī)以及規(guī)范性文件并沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系。
土壤污染防治技術(shù)不成熟。與嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的土壤污染防治技術(shù)尚顯薄弱。由于污染土壤面積大，污染程度深淺不一，自然條件復(fù)雜多變，對(duì)土壤污染防治技術(shù)和工藝要求極高。現(xiàn)有的土壤污染防治技術(shù)不成熟，物理治理方法花費(fèi)巨大，化學(xué)修復(fù)方法容易引起土壤質(zhì)量下降，生物修復(fù)方法耗時(shí)太長(zhǎng)。廣受關(guān)注的重金屬污染土壤修復(fù)技術(shù)還處在試驗(yàn)階段，迄今為止國(guó)內(nèi)還沒有成功的重金屬污染土壤修復(fù)案例。
土壤污染防治資金缺口大。土壤污染防治的成本非常高，需要大量的資金支持。例如，曾被稱為“中國(guó)汞都”的貴州萬山特區(qū)僅對(duì)4783畝污染耕地進(jìn)行修復(fù)的預(yù)計(jì)投資就達(dá)20億元。有權(quán)威數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前我國(guó)僅受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地就有2000萬公頃，即使采用成本較低的植物修復(fù)法，其修復(fù)資金也將達(dá)到6萬億元。但《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》中，“十二五”期間用于污染土壤修復(fù)的中央財(cái)政資金僅為300億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足我國(guó)土壤污染防治的資金需求，資金壓力非常大。
加快我國(guó)土壤污染防治進(jìn)程的策略
健全我國(guó)土壤污染防治立法體系。加強(qiáng)土壤污染防治的立法工作，建立一套適合我國(guó)國(guó)情的土壤污染防治法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，確保土壤污染治理工作有法可依。制定土地污染防治專門法。通過制定專門的土地污染防治法，明確土壤污染防治的責(zé)任主體，實(shí)施嚴(yán)格的土壤污染責(zé)任追究機(jī)制，構(gòu)建科學(xué)有效的土壤污染動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。健全土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系。中國(guó)目前的土壤污染防治系列標(biāo)準(zhǔn)多是一些泛泛而談的標(biāo)準(zhǔn)，不具有針對(duì)性。要針對(duì)土壤污染來源、土地用途等不同，分門別類制定土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)、土壤修復(fù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，從而形成具體的、可操作的土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系。
加快開發(fā)土壤污染防治技術(shù)。土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)是一項(xiàng)多學(xué)科協(xié)同的復(fù)雜系統(tǒng)工程，不僅涉及農(nóng)學(xué)、土壤學(xué)等學(xué)科，還要涉及環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、微生物學(xué)等，這增加了土壤污染防治技術(shù)的開發(fā)難度。要有效組織各方力量開展土壤污染防治技術(shù)開發(fā)。國(guó)家要組織科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)等各方力量，選擇有代表性的土壤污染區(qū)域，開展不同治理模式的試驗(yàn)工作，加強(qiáng)治理技術(shù)機(jī)理研究，探索不同技術(shù)模式的原理、適用區(qū)域、適用作物和適用方法。要加強(qiáng)對(duì)土壤污染防治技術(shù)開發(fā)的政策性支持。在有效組織各方力量加強(qiáng)開發(fā)實(shí)用先進(jìn)的土壤污染防治技術(shù)的同時(shí)，還要給予有示范意義的重大土壤污染治理項(xiàng)目和先進(jìn)的土壤污染防治技術(shù)持續(xù)有力的政策性支持。
完善土壤污染防治資金來源制度。土壤污染治理需要巨量資金，成本投入成為擺在各方面前的一大難題。中國(guó)目前的土壤修復(fù)項(xiàng)目主要由國(guó)家財(cái)政買單，資金壓力巨大。要確立土壤污染防治與修復(fù)的“污染者付費(fèi)”制度。污染者付費(fèi)是解決環(huán)境污染問題的根本原則，同樣也應(yīng)當(dāng)適用于土壤污染防治的情況，應(yīng)確立具體適用的土壤污染防治與修復(fù)的“污染者付費(fèi)”制度。建立土壤污染防治與修復(fù)政府基金。由于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染長(zhǎng)期性和潛伏性的特點(diǎn)，“污染者付費(fèi)”制度在某些情況下有可能會(huì)失靈，因此應(yīng)建立土壤污染防治與修復(fù)政府基金及時(shí)對(duì)其進(jìn)行介入。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量投資土壤污染防治。引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量以成立基金、直接投資等方式投資土壤污染防治，形成土壤污染防治資金來源的多方合力。
(作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，本文系國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)土地資源效率提升能力與系統(tǒng)建設(shè)研究——基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的視角”〔編號(hào)71233004〕的研究成果)
