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中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：第五次中歐環(huán)境政策部長(zhǎng)對(duì)話會(huì)不久前在北京召開(kāi)，環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢再次強(qiáng)調(diào)要積極探索環(huán)境保護(hù)新路，加快推進(jìn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。目前我國(guó)環(huán)境管理面臨哪些挑戰(zhàn)?如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型?本報(bào)特約相關(guān)專(zhuān)家撰寫(xiě)此文，以饗讀者。
自環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢在第二次全國(guó)環(huán)保科技大會(huì)上提出，要積極探索污染控制與質(zhì)量改善兼顧的我國(guó)環(huán)境管理新模式以來(lái)，環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型話題受到廣泛熱議。環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是在科學(xué)、客觀分析和判斷我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)形勢(shì)基礎(chǔ)上做出的戰(zhàn)略部署，是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)更全面、更深入地融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，促進(jìn)以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。結(jié)合當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展態(tài)勢(shì)，筆者擬從環(huán)境變化特征、環(huán)境管理地位、環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型內(nèi)涵等方面談?wù)効捶ā?/p>
我國(guó)環(huán)境污染形勢(shì)嚴(yán)峻
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貿(mào)易開(kāi)放所帶來(lái)的快速、大規(guī)模污染富集，是我國(guó)環(huán)境管理面臨著世界各國(guó)從未經(jīng)歷過(guò)的短期巨大壓力的深層次原因。
以現(xiàn)代化視角來(lái)審視，我國(guó)正在走一條典型的在“追趕戰(zhàn)略”主導(dǎo)下的壓縮型現(xiàn)代化道路，可謂“中國(guó)30載，世界100年”。這種壓縮性在經(jīng)濟(jì)層面體現(xiàn)為快速工業(yè)化，在社會(huì)層面體現(xiàn)為高速城市化，在環(huán)境層面則表現(xiàn)為生態(tài)急劇退化和環(huán)境快速惡化。理解我國(guó)的環(huán)境變化特征，應(yīng)把壓縮性置于時(shí)間和空間兩大維度來(lái)把握。尤其是空間維度，往往被學(xué)者所忽略。
對(duì)一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體而言，環(huán)境變化與人均收入變化內(nèi)生關(guān)聯(lián)，正如環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線所表征的那樣，在某個(gè)收入臨界點(diǎn)(以現(xiàn)價(jià)計(jì)，約為8000~12000美元)之前，人均收入提高必然導(dǎo)致污染增加。然而，包括馬爾薩斯、納爾遜等在內(nèi)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，如果沒(méi)有外來(lái)資本的大規(guī)模短期性注入，內(nèi)生型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)路徑往往會(huì)鎖定在“低水平均衡陷阱”之中。因此，經(jīng)濟(jì)開(kāi)放往往被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛和現(xiàn)代化的必備條件之一。
縱觀英國(guó)、歐洲、美國(guó)、日韓等國(guó)家和地區(qū)的工業(yè)化和污染變化演變關(guān)系，無(wú)一例外地經(jīng)歷了一個(gè)市場(chǎng)開(kāi)放——產(chǎn)業(yè)聚集——污染空間富集的“貿(mào)易輸入型污染”階段，只是影響程度不同而已。我國(guó)擁有世界近1/4的人口和勞動(dòng)力資源，其龐大的市場(chǎng)空間和機(jī)遇也意味著改變世界經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)格局的強(qiáng)大動(dòng)力。市場(chǎng)開(kāi)放后，全球要素在我國(guó)快速集聚，使我國(guó)成為了世界工業(yè)品的主要生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，成為了名符其實(shí)的世界工廠。在產(chǎn)品供應(yīng)世界的繁榮背后，潛伏著污染留在本地的巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。雖然從污染產(chǎn)業(yè)空間集聚的結(jié)構(gòu)效應(yīng)方面尚難以找到我國(guó)成為“污染避難所”的直接證據(jù)，但如果從污染空間富集的規(guī)模效應(yīng)來(lái)看，我國(guó)具有非常典型的“貿(mào)易輸入型污染”特征，處于非常不利的“出口順差、環(huán)境逆差”的全球貿(mào)易格局之中。以廣東省的SO2排放為例，研究顯示，1997年出口和進(jìn)口的綜合污染含量分別為343噸/億元和269噸/億元。到了2005年，污染含量分別變?yōu)?59噸/億元和259噸/億元，貿(mào)易條件進(jìn)一步惡化，貿(mào)易輸入型污染富集現(xiàn)象更加嚴(yán)重。某種程度上，貿(mào)易開(kāi)放所帶來(lái)的快速、大規(guī)模污染富集，是我國(guó)環(huán)境管理面臨著世界各國(guó)從未經(jīng)歷過(guò)的短期巨大壓力的深層次原因。
環(huán)境管理面臨挑戰(zhàn)
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主要是如何協(xié)調(diào)收入水平繼續(xù)提升和發(fā)展約束逼近極限的矛盾;如何協(xié)調(diào)公眾環(huán)境需求快速增加與政府環(huán)境服務(wù)短缺固化的矛盾。
目前，我國(guó)環(huán)境管理面臨著兩大挑戰(zhàn)：
其一，環(huán)境管理如何協(xié)調(diào)收入水平繼續(xù)提升和發(fā)展約束逼近極限的矛盾。繼續(xù)提高發(fā)展水平，擺脫中等收入陷阱，是當(dāng)前我國(guó)的發(fā)展戰(zhàn)略主線。然而，我國(guó)的發(fā)展約束日益逼近極限，尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和環(huán)境管理模式的轉(zhuǎn)型已刻不容緩。這些約束包括資源約束、市場(chǎng)約束、排放空間約束。資源約束是指礦石、煤炭、石油、鋼鐵、水泥等主要原材料供應(yīng)難以滿(mǎn)足現(xiàn)有的粗放型資源利用方式。市場(chǎng)約束是指以“三高一低”為特征的低端產(chǎn)品在歐美等主要市場(chǎng)趨近飽和，尤其是2007年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，外部市場(chǎng)萎縮更加凸顯。排放空間約束是指目前在我國(guó)大部分地區(qū)，以空間衡量的單位面積累積污染排放已接近生態(tài)、環(huán)境和人類(lèi)健康極限，潛伏著巨大的局部性、區(qū)域性、流域性生態(tài)和環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)。
其二，環(huán)境管理如何協(xié)調(diào)公眾環(huán)境需求快速增加與政府環(huán)境服務(wù)短缺固化的矛盾。近年來(lái)，我國(guó)一些地區(qū)群體性環(huán)境事件頻發(fā)。一個(gè)必須接受的事實(shí)是，我國(guó)逐漸步入了公眾環(huán)保覺(jué)醒的時(shí)代。其內(nèi)在理論邏輯是：一方面，人們收入水平提高后，好的環(huán)境產(chǎn)品日益成為一種奢侈品，人們對(duì)環(huán)境服務(wù)的需求迅速上升。如果說(shuō)過(guò)去許多人是“要錢(qián)不要命”，那么到了現(xiàn)在，更多的人愿意選擇“要命不要錢(qián)”。另一方面，目前我國(guó)的人均收入為6000美元，已接近環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的拐點(diǎn)，同許多國(guó)家所經(jīng)歷的痛苦階段一樣，我國(guó)即將進(jìn)入一個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)集中高發(fā)的區(qū)間和公眾環(huán)境運(yùn)動(dòng)日益高漲的時(shí)代。
因此，發(fā)展約束和公眾環(huán)保覺(jué)醒將構(gòu)成推動(dòng)政府環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的兩大外生動(dòng)力。事實(shí)上，發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型同樣也是由外生因素驅(qū)動(dòng)的，最終是“公眾牽著政府走”，而不是“政府引著公眾走”。上世紀(jì)中葉一些發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生一系列環(huán)境公害事件，形成了一股巨大的公眾和輿論壓力，迫使政府不得不改變既有的發(fā)展模式、環(huán)境管理模式和環(huán)境服務(wù)方式，也因此換來(lái)了發(fā)達(dá)國(guó)家今天環(huán)境與發(fā)展“雙贏”的局面。
推動(dòng)環(huán)境管理戰(zhàn)略變革
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我國(guó)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型是包含管理地位、理念、思路、體制、機(jī)制、手段等轉(zhuǎn)變?cè)趦?nèi)的一場(chǎng)全方位的環(huán)境管理革命。
我國(guó)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型絕不是一句宣傳口號(hào)的改變，它是包含管理地位、理念、思路、體制、機(jī)制、手段等轉(zhuǎn)變?cè)趦?nèi)的一場(chǎng)全方位的環(huán)境管理革命。同時(shí)，也必須認(rèn)識(shí)到，我國(guó)的國(guó)情和發(fā)展階段決定了環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的艱巨性和階段性。
一是管理地位從工具導(dǎo)向向工具與目標(biāo)兼容，再向目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。
必須承認(rèn)，在發(fā)展優(yōu)先的指導(dǎo)思想下，過(guò)去的環(huán)境管理一直被置于服務(wù)經(jīng)濟(jì)、保護(hù)發(fā)展的被動(dòng)地位，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航成為環(huán)境管理的重要使命。在未來(lái)一段時(shí)期，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)處在轉(zhuǎn)型變革期的重要?dú)v史關(guān)頭，環(huán)境管理仍將繼續(xù)發(fā)揮其工具性的作用，仍必須把加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段，而非最終目標(biāo)。環(huán)境管理只能實(shí)現(xiàn)從“保經(jīng)濟(jì)”到“領(lǐng)經(jīng)濟(jì)”的階段性轉(zhuǎn)變。
在未來(lái)，我們必須從國(guó)家和民族未來(lái)的環(huán)境安全高度，重新審視環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，及時(shí)跳出“環(huán)境與發(fā)展協(xié)調(diào)”的窠臼，把環(huán)境管理上升到“環(huán)境優(yōu)先”的戰(zhàn)略地位。唯有如此，方能最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型。
二是管理理念與思路從污染控制向質(zhì)量改善，再向環(huán)境安全轉(zhuǎn)變。
過(guò)去，環(huán)境管理始終難以擺脫污染物削減與環(huán)境質(zhì)量“兩張皮”的尷尬局面。政府的環(huán)境作為難以被公眾所理解和認(rèn)同，政府披露的環(huán)境信息與公眾的切身環(huán)境感受往往脫節(jié)。究其原因，在于過(guò)去環(huán)境管理步入了“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。管理者主要盯著污染指標(biāo)，顧不上環(huán)境質(zhì)量。因此，在現(xiàn)實(shí)中，很多地區(qū)把環(huán)境管理等同于污染管理，整天圍繞著污染控制、污染預(yù)防等概念“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，遺忘了污染修復(fù)、生態(tài)修復(fù)等重要環(huán)境管理的環(huán)節(jié)和內(nèi)容。因此，現(xiàn)階段的環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，必須首先實(shí)現(xiàn)從污染控制到質(zhì)量改善的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從“治、防”到“治、防、修”的轉(zhuǎn)變，并相應(yīng)變革環(huán)境管理體系、考核體系和管理流程。
在未來(lái)，應(yīng)進(jìn)一步提升環(huán)境管理的目標(biāo)，把包含環(huán)境權(quán)益、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境健康等在內(nèi)的環(huán)境安全作為環(huán)境管理的最高和最終指向。
三是管理體制從條塊分割向系統(tǒng)協(xié)同轉(zhuǎn)變。
條塊分割是科層式管理體制的固有頑疾，在我國(guó)尤為突出。條條分割導(dǎo)致管理資源的分割與浪費(fèi)，加大了體制性?xún)?nèi)耗成本，造成環(huán)境管理目標(biāo)的橫向分離;塊塊分割造成地方和區(qū)域環(huán)境競(jìng)次現(xiàn)象的加劇，往往導(dǎo)致區(qū)域、流域環(huán)境管理目標(biāo)的失靈。
因此，順應(yīng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，環(huán)境管理體制應(yīng)重構(gòu)環(huán)境管理系統(tǒng)的目的性、外適應(yīng)性和內(nèi)協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)從條塊分割到系統(tǒng)協(xié)同的轉(zhuǎn)變。目的性強(qiáng)調(diào)將環(huán)境安全目標(biāo)作為系統(tǒng)運(yùn)行的唯一和最高目標(biāo);外適應(yīng)性強(qiáng)化系統(tǒng)對(duì)所處外部環(huán)境要求的適應(yīng)能力;內(nèi)協(xié)調(diào)性強(qiáng)化系統(tǒng)內(nèi)部的各要素和單元之間的相互關(guān)聯(lián)和協(xié)調(diào)。
解決條塊分割的體制頑疾，現(xiàn)階段應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)立法、執(zhí)法、監(jiān)管三者的有機(jī)統(tǒng)一與合理配制，逐步構(gòu)建大環(huán)境管理體制;實(shí)行執(zhí)法管理體制的“垂直整合”，可對(duì)現(xiàn)有的垂直性區(qū)域環(huán)境監(jiān)察中心體制進(jìn)行完善和創(chuàng)新。
四是管理機(jī)制從政府管制向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。
上世紀(jì)末以來(lái)，全球公共管理領(lǐng)域發(fā)生的新公共管理(new public management)運(yùn)動(dòng)和治理(governance)運(yùn)動(dòng)為環(huán)境管理變革提供了參考和借鑒。建立一個(gè)多方參與、協(xié)調(diào)合作的新型環(huán)境公共服務(wù)體系成為世界各國(guó)環(huán)境管理創(chuàng)新的方向。
在現(xiàn)有國(guó)情和體制下，實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境管理的機(jī)制創(chuàng)新更具現(xiàn)實(shí)意義。主要措施包括：改進(jìn)現(xiàn)有的考核手段與指標(biāo)體系，突出質(zhì)量導(dǎo)向、民生導(dǎo)向的結(jié)果性指標(biāo)。完善現(xiàn)有環(huán)境立法的程序，增強(qiáng)環(huán)境制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、民主性和實(shí)際操作性。強(qiáng)化利益相關(guān)者的溝通與互動(dòng)，調(diào)動(dòng)各方參與環(huán)境保護(hù)的積極性。建立動(dòng)態(tài)的環(huán)境管理運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化制度運(yùn)行的評(píng)估與修正環(huán)節(jié)，強(qiáng)化制度的糾偏功能，增強(qiáng)制度與現(xiàn)實(shí)的同步性。披露更多的環(huán)境信息，消除環(huán)境管理中信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象，提高公眾的環(huán)境信任度和參與度。延伸環(huán)境管理鏈條，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理職能的漸進(jìn)社會(huì)化。例如，可以借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，建立公害防止管理員制度。
五是管理手段從單一約束向混合調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。
環(huán)境管理戰(zhàn)略變革必須順應(yīng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不能扼殺經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在活力和效率。環(huán)境管理創(chuàng)新要求從傳統(tǒng)的、以約束為主的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧s束與激勵(lì)相融的管理，更多地利用市場(chǎng)的機(jī)制和手段，發(fā)揮市場(chǎng)內(nèi)部的自我調(diào)節(jié)作用，減少政府干預(yù)的失靈。更多地考慮將企業(yè)的利益最大動(dòng)機(jī)與企業(yè)的環(huán)境責(zé)任結(jié)合起來(lái)，照顧企業(yè)自身的發(fā)展水平和技術(shù)能力，讓企業(yè)主動(dòng)地選擇最適宜的治理方式和最佳的技術(shù)。更注重發(fā)揮各級(jí)政府的積極性，轉(zhuǎn)變責(zé)任約束的單向管理思維，建立基于合同管理、責(zé)任承諾等方式的雙向互動(dòng)管理模式。
六是管理精度從粗放式管理向智能化管理轉(zhuǎn)變。
隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來(lái)臨及信息技術(shù)的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用，信息化日益成為推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展、促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系變革的重要力量。這也為環(huán)境管理從粗放式管理到智能化管理帶來(lái)了重大機(jī)遇。在“一切都被記錄，一切都被數(shù)字化”的大數(shù)據(jù)時(shí)代，利用云計(jì)算等智能化技術(shù)，環(huán)境統(tǒng)計(jì)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)控、環(huán)保投訴、生態(tài)保護(hù)等海量信息，以及區(qū)域性、全球性的相關(guān)環(huán)境信息將實(shí)現(xiàn)有效鏈接與整合，為環(huán)境管理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、精細(xì)化提供技術(shù)支撐，從而極大地提升環(huán)境管理智能化水平。
