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中國(guó)電鍍網(wǎng)資訊：改革開(kāi)放多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但環(huán)境治理和保護(hù)的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上污染和破壞的力度，不少地方舊的污染和生態(tài)破壞問(wèn)題沒(méi)有解決好，新的問(wèn)題又不斷產(chǎn)生。環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)不單單是環(huán)境權(quán)益問(wèn)題，更是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、乃至戰(zhàn)略問(wèn)題。
政府怎么治理環(huán)境問(wèn)題?最根本的途徑是靠法律。我國(guó)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)呼吁一部強(qiáng)有力的環(huán)境保護(hù)法。《環(huán)境保護(hù)法》目前正處于修訂階段，最高人民法院和最高人民檢察院也于不久前聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩高”司法解釋)。在2013年全國(guó)環(huán)境政策法制工作研討會(huì)上，會(huì)議代表就我國(guó)修訂《環(huán)境保護(hù)法》和“兩高”司法解釋的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了討論。
■ 找準(zhǔn)自身定位 發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用
《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，應(yīng)著重理順環(huán)保體制、構(gòu)建環(huán)保法律框架、建立環(huán)保領(lǐng)域普遍性的法律制度。
首先，由于我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》頒布時(shí)許多環(huán)境保護(hù)單行法尚未制定，《環(huán)境保護(hù)法》還承擔(dān)著規(guī)范部分具體行為的職責(zé)。目前，水、氣、噪聲、固體廢物、環(huán)評(píng)等單項(xiàng)法已經(jīng)比較完善，其主要任務(wù)就是對(duì)涉及各環(huán)境要素的具體行為進(jìn)行規(guī)范。因此，《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)保領(lǐng)域的基本法律，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)對(duì)各單項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)起到統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)和帶動(dòng)作用。
其次，黨的十八大提出的生態(tài)文明建設(shè)超越了傳統(tǒng)的以污染防治為主的環(huán)境保護(hù)概念，將優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局、資源節(jié)約、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的4項(xiàng)主要任務(wù)。作為環(huán)保領(lǐng)域基本法律的《環(huán)境保護(hù)法》，其基本原則、主要制度是否符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，關(guān)乎今后全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作方向是否符合生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)“美麗中國(guó)”的要求。因此，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)該將生態(tài)文明建設(shè)貫穿始終，將優(yōu)化開(kāi)發(fā)布局、節(jié)約資源、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的要求落實(shí)到具體的法律條款中。
最后，要處理好與各單項(xiàng)法之間的關(guān)系。環(huán)保單項(xiàng)法重點(diǎn)在于落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》明確的基本原則、主要制度，細(xì)化具體制度安排。《環(huán)境保護(hù)法》作為基本法律，應(yīng)重點(diǎn)對(duì)環(huán)境保護(hù)的基本原則、各部門(mén)在環(huán)境保護(hù)方面的基本職責(zé)、主要制度作出概括規(guī)定，不宜對(duì)具體制度進(jìn)行過(guò)細(xì)的規(guī)定。
■ 理順管理體制 明確部門(mén)職責(zé)
句話形同虛設(shè)。”上海市環(huán)保局副局長(zhǎng)孫建表示。
要打破這種“形同虛設(shè)”的局面，就要完善環(huán)保法與相關(guān)法律的銜接，建立環(huán)保部門(mén)與其他部門(mén)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。孫建建議，針對(duì)項(xiàng)目管理，法律可以明確，對(duì)于環(huán)評(píng)沒(méi)有獲得環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)的，工商部門(mén)不予登記、發(fā)改部門(mén)不予立項(xiàng)、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)不得批準(zhǔn)其開(kāi)工建設(shè)。而對(duì)于不執(zhí)行環(huán)境行政處罰決定或者整改決定，經(jīng)催告仍不改正的企業(yè)，由工商部門(mén)在年檢時(shí)予以督促把關(guān)。
設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)性是目前環(huán)境管理體制存在的問(wèn)題之一。“比如水質(zhì)的監(jiān)測(cè)，目前我國(guó)涉及環(huán)保、水利、國(guó)土和衛(wèi)生等多個(gè)部門(mén)，但是各個(gè)部門(mén)沒(méi)有協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至監(jiān)測(cè)的結(jié)果都不一樣，這不單浪費(fèi)了政府資源，對(duì)執(zhí)法形象和政府形象也造成了損害。”湖南省環(huán)保廳法規(guī)處處長(zhǎng)陳戰(zhàn)軍表示。雖然《環(huán)境保護(hù)法(修正案)草案》保留了環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的管理體制，但是環(huán)保部門(mén)如何實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，相關(guān)部門(mén)如何形成管理合力，這一點(diǎn)并不明確。所以，應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)的宏觀職能。
孫建認(rèn)為，在加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)在環(huán)境規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布等方面統(tǒng)一監(jiān)管職能的同時(shí)，還應(yīng)該發(fā)揮環(huán)保部門(mén)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)職能。“我國(guó)正面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題。如何發(fā)揮環(huán)保部門(mén)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)職能，是環(huán)保法應(yīng)該進(jìn)一步明確和深化的問(wèn)題。”孫建說(shuō)。
《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，我國(guó)實(shí)行環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他有污染防治職責(zé)部門(mén)和資源保護(hù)部門(mén)的監(jiān)督管理相結(jié)合的管理體制。從理論上講，這種管理體制是比較理想的。因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)作為公益事業(yè)，具有很強(qiáng)的綜合性和公益性，不是單個(gè)部門(mén)可以做好的工作，需要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管，其他部門(mén)齊抓共管。
然而，由于缺乏相應(yīng)的工作機(jī)制和制度保障，目前的“統(tǒng)一監(jiān)管”并不到位。在現(xiàn)實(shí)的環(huán)境保護(hù)工作中，存在“多部門(mén)管理，無(wú)部門(mén)負(fù)責(zé)”的情況。有好處的事情，大家爭(zhēng)著管;沒(méi)有好處的事情，特別是麻煩事情，部門(mén)之間相互推諉的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這嚴(yán)重影響了環(huán)境保護(hù)法律制度的貫徹實(shí)施和環(huán)境保護(hù)工作的正常開(kāi)展。究其原因，還是沒(méi)有從立法上解決部門(mén)職責(zé)不清、工作協(xié)調(diào)機(jī)制不健全、不履行法定職責(zé)的責(zé)任追究問(wèn)題。
“環(huán)保部門(mén)如何實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)的方法和手段是什么，需要在哪些方面進(jìn)一步發(fā)揮作用，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該如何各司其職、相互配合，這些問(wèn)題在法律里都沒(méi)有明確。這就導(dǎo)致‘統(tǒng)一監(jiān)管’這
■ 細(xì)化政府責(zé)任 落實(shí)考核機(jī)制
雖然現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，政府要對(duì)所管轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但考核評(píng)價(jià)機(jī)制相關(guān)責(zé)任最后往往落在環(huán)保部門(mén)身上，變成了對(duì)各級(jí)環(huán)保部門(mén)的考核，失去了原有意義，效果也大打折扣。因此，應(yīng)該在《環(huán)境保護(hù)法》中明確考核評(píng)價(jià)機(jī)制的對(duì)象為各級(jí)政府，明確政府應(yīng)當(dāng)履行哪些環(huán)境職責(zé)，向社會(huì)提供怎樣的環(huán)境質(zhì)量，并建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系。
在現(xiàn)實(shí)中，少數(shù)基層政府不僅不對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，甚至走向反面，干擾其正常執(zhí)法。“我們的工作人員去企業(yè)檢查，有時(shí)候還要得到園區(qū)的批準(zhǔn)。甚至有些領(lǐng)導(dǎo)為了保護(hù)污染企業(yè)，規(guī)定環(huán)保局的檢查時(shí)間一定要集中在一個(gè)月的某幾天。這種企業(yè)出了事情誰(shuí)負(fù)責(zé)?最后的板子還是打在環(huán)保局身上。”陳戰(zhàn)軍說(shuō)。環(huán)保局作為地方政府的組成單位，局長(zhǎng)由當(dāng)?shù)厝蚊猓虼嗽诎l(fā)展與保護(hù)存在矛盾時(shí)，環(huán)保局長(zhǎng)往往違心地遷就當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的意愿，這就造成了環(huán)保執(zhí)法缺位、錯(cuò)位、不作為、亂作為等問(wèn)題。
明確政府的環(huán)境責(zé)任，要建立政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制，特別是要建立政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度，考核每屆政府和領(lǐng)導(dǎo)任職期間的環(huán)境責(zé)任落實(shí)情況和環(huán)境質(zhì)量狀況，對(duì)于不合格或者環(huán)境質(zhì)量下降的，要予以問(wèn)責(zé)。
此外，現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級(jí)人民政府的職責(zé)。由于城市化進(jìn)程和城市發(fā)展理念的變化，很多污染企業(yè)都已經(jīng)從城市搬離，大多數(shù)都轉(zhuǎn)移到了縣級(jí)以下行政區(qū)域。縣里建設(shè)完工業(yè)園區(qū)，剩下不符合規(guī)定的就再往農(nóng)村搬，形成了“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的局面。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，只靠市縣兩級(jí)環(huán)保部門(mén)的工作人員進(jìn)行監(jiān)管，顯然缺乏可行性。“所以，應(yīng)該是各級(jí)人民政府對(duì)環(huán)境負(fù)主體責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是派出機(jī)構(gòu)，是我們的行政機(jī)構(gòu)，所以一定要明確他們的環(huán)境責(zé)任。”河北省環(huán)保廳副廳長(zhǎng)殷廣平表示。
■ 提高違法成本 增強(qiáng)執(zhí)法力度
實(shí)踐中，環(huán)保部門(mén)對(duì)一些企業(yè)及其環(huán)境違法行為，該關(guān)的關(guān)不了，該停的停不了，該制止的制止不了。
在一些環(huán)境違法案件的查處過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)往往求助于政府組織與公檢法聯(lián)動(dòng)或者依賴(lài)于向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，導(dǎo)致執(zhí)法成本高、執(zhí)法周期長(zhǎng)、執(zhí)法難度大。“沒(méi)有過(guò)硬的手段，我們環(huán)保部門(mén)就好比是沒(méi)有爪子的貓，怎么能抓得住老鼠呢?”陳戰(zhàn)軍說(shuō)。
“守法成本高，違法成本低”是環(huán)境執(zhí)法一直沒(méi)有解決的難題。這在客觀上鼓勵(lì)了違法，抑制了守法，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)生活中環(huán)境違法屢禁不止。法律規(guī)定的一些處罰措施對(duì)于企業(yè)而言過(guò)輕。企業(yè)如果治理，污染防治設(shè)施一天的運(yùn)行費(fèi)可能都比罰款額要多得多，這就造成了有些企業(yè)寧可交罰款也不愿治理，有污染治理設(shè)施也不運(yùn)轉(zhuǎn)。即使造成環(huán)境污染事故，也只按直接經(jīng)濟(jì)損失的30%計(jì)算罰款，不需要進(jìn)行環(huán)境修復(fù)和生態(tài)賠償，損害大而處罰小。“企業(yè)老板開(kāi)著幾百萬(wàn)的小轎車(chē)，我們的這點(diǎn)罰款，都不夠買(mǎi)他的一個(gè)車(chē)轱轆，怎么可能起到作用?”浙江省環(huán)保廳副巡視員許履中說(shuō)。
對(duì)環(huán)境違法行為較少追究刑事責(zé)任也是普遍存在的問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)部東北督查中心主任文毅介紹，2012年?yáng)|北督查中心發(fā)現(xiàn)的91起環(huán)境違法事件中，被追責(zé)的僅僅不到20起。并且由于環(huán)保處罰技術(shù)性較強(qiáng)，往往涉及很多部門(mén)和人員，所以從立案到移送司法機(jī)關(guān)的時(shí)間很長(zhǎng)，不利于及時(shí)解決問(wèn)題。
過(guò)硬的執(zhí)法手段，是有效打擊環(huán)境違法的保障。而我國(guó)目前的法律法規(guī)并沒(méi)有賦予環(huán)保部門(mén)及時(shí)有效制止環(huán)境違法行為的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在執(zhí)法
■ 完善監(jiān)管制度 跟進(jìn)配套措施
經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管制度已經(jīng)初步形成，但是在實(shí)踐中也存在著很多問(wèn)題。討論中，參會(huì)代表表示要進(jìn)一步完善申報(bào)登記、排污許可、總量控制、環(huán)評(píng)等環(huán)境監(jiān)管制度。
由于我國(guó)缺乏配套的管理政策和法律措施，很多環(huán)境監(jiān)管制度不能有效實(shí)施。排污申報(bào)制度從1988年開(kāi)始試點(diǎn)，但至今也不是很完善，違法申報(bào)的行政處罰很輕，企業(yè)申報(bào)污染物的排放和申請(qǐng)總量控制指標(biāo)長(zhǎng)期以來(lái)是兩張皮，即，排污申報(bào)時(shí)涉及到繳納排污費(fèi)，往往一個(gè)比一個(gè)報(bào)的少;申請(qǐng)總量指標(biāo)時(shí)涉及未來(lái)發(fā)展空間，往往一個(gè)比一個(gè)報(bào)的大。
而排污許可證制度實(shí)施20多年來(lái)，沒(méi)有真正推廣開(kāi)的主要原因是許可證的管理辦法沒(méi)有出臺(tái)，致使排污許可證制度形同虛設(shè)，即使發(fā)放了也流于形式，并且由于沒(méi)有相應(yīng)的跟進(jìn)制度和措施保障，違法了更是沒(méi)有過(guò)硬的制約手段和法律責(zé)任追究。
總量考核制度在“十一五”期間為推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作起到了積極作用，但是由于我國(guó)地域遼闊，面臨的環(huán)境問(wèn)題并不相同。比如二氧化硫的減排問(wèn)題。黑龍江省環(huán)境保護(hù)廳副廳長(zhǎng)國(guó)元介紹，黑龍江煤炭的含硫量只有南方地區(qū)的1/4，而且目前黑龍江的環(huán)境質(zhì)量總體不錯(cuò)。在這種情況下要求黑龍江也要實(shí)現(xiàn)二氧化硫的減排，在付出高成本的同時(shí)，減排效率卻非常低。“要想政策分得非常細(xì)致比較困難，但是我們可以考慮在不同省份執(zhí)行不同的政策。”國(guó)元表示。
在環(huán)評(píng)制度方面，法律規(guī)定對(duì)未依法報(bào)批環(huán)評(píng)文件的建設(shè)單位，責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦手續(xù)，逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的才可處罰。實(shí)踐中，建設(shè)單位完全可以根據(jù)這一規(guī)定規(guī)避法律監(jiān)管，不報(bào)批環(huán)評(píng)文件直接開(kāi)工建設(shè)甚至生產(chǎn)，造成既成事實(shí)。環(huán)保部門(mén)發(fā)現(xiàn)其違法行為之后，只能責(zé)令補(bǔ)辦手續(xù)。
“在執(zhí)法過(guò)程中，環(huán)境監(jiān)察局批轉(zhuǎn)給華東督查中心調(diào)查取證的案件中，很多屬于未批先建。地方環(huán)保部門(mén)對(duì)此一貫做法就是限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，這并不足以形成威懾作用。”環(huán)境保護(hù)部華東督查中心副主任楊永康介紹。同時(shí)他建議，《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)對(duì)違反環(huán)評(píng)未批先建加重處罰，堵住限期補(bǔ)辦的漏洞，此外還可以考慮增加對(duì)建設(shè)單位具體負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任。
■嚴(yán)格執(zhí)行“兩高”司法解釋 維護(hù)司法公信力
今年6月17日“兩高”司法解釋的發(fā)布，是我國(guó)懲處環(huán)境污染犯罪司法實(shí)踐中的一件大事，為打擊環(huán)境污染犯罪提供了強(qiáng)大的法律武器。
“兩高”司法解釋降低了環(huán)保犯罪的入罪門(mén)檻，量化了入罪標(biāo)準(zhǔn)，讓環(huán)境執(zhí)法可操作性更強(qiáng)。“嚴(yán)格執(zhí)行解釋至關(guān)重要，如果今后出現(xiàn)重大的對(duì)社會(huì)有嚴(yán)重影響的環(huán)境污染事件沒(méi)有得到依法處理，會(huì)大大降低司法的公信力。”最高人民法院研究室處長(zhǎng)周加海表示。
對(duì)于下一步的具體工作，代表提出以下建議：
首先是加大宣傳力度，讓企業(yè)了解違法后果，增強(qiáng)法律的威懾力，促使企業(yè)知法守法。對(duì)于法律而言，預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更重要;對(duì)于我們的環(huán)境保護(hù)工作來(lái)說(shuō)，防止污染比懲治犯罪更重要。
其次是細(xì)化有關(guān)規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)部與最高法聯(lián)合發(fā)布具體指導(dǎo)意見(jiàn)。在“兩高”司法解釋執(zhí)行過(guò)程中遇到了一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步明確，如定罪的具體標(biāo)準(zhǔn)、重金屬的一些概念的界定等，建議環(huán)境保護(hù)部和最高法聯(lián)合發(fā)文，或者采用指導(dǎo)性案例的制度，解決在執(zhí)行“兩高”司法解釋當(dāng)中出現(xiàn)的疑難問(wèn)題，集中解答大家的困惑。
最后是進(jìn)一步完善配套措施，針對(duì)案件移送、評(píng)價(jià)鑒定、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)可等規(guī)定相應(yīng)的落實(shí)措施。“兩高”司法解釋的一些具體問(wèn)題，需要完善配套措施，建議環(huán)境保護(hù)部抓緊研究，盡快出臺(tái)具體規(guī)定，以保障“兩高”司法解釋的落實(shí)。
