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中國電鍍網(wǎng)資訊：煙波浩渺的鄱陽湖是我國最大的淡水湖，是亞洲最大的候鳥越冬地。然而，如今鄱陽湖水清了、鳥多了，但湖區(qū)群眾卻仍未擺脫貧困，許多湖區(qū)群眾為了生計不得不另謀出路。這樣的尷尬局面僅僅是我國濕地保護區(qū)的一個縮影。在正在召開的全國“兩會”上，濕地生態(tài)保護成為熱點問題。
濕地保護成“兩會”熱點
濕地是地球上最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一。來自民進中央的數(shù)據(jù)顯示，截至2012年，我國已有超過50%的自然濕地得到了有效保護，已建各類濕地自然保護區(qū)550多處，國際重要濕地41處，國家濕地公園近300處。
但是，相對其他生態(tài)系統(tǒng)，濕地依然是一個被破壞極其嚴重、功能急劇退化的生態(tài)系統(tǒng)。全國政協(xié)委員張寧提交的《關(guān)于盡快制定濕地保護法的提案》指出，中國濕地歷經(jīng)長時期開墾利用，遭到嚴重甚至毀滅性的破壞。大面積自然濕地的永久消失，濕地水資源污染和不合理利用等，已經(jīng)造成了濕地生態(tài)系統(tǒng)功能持續(xù)退化，進而威脅著區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全。
農(nóng)工黨中央關(guān)于《完善濕地生態(tài)補償政策，建立濕地保護長效機制》的提案指出，近40年來，濕地資源破壞非常嚴重。據(jù)調(diào)查，我國沿海累計喪失濕地20萬公頃，占全部沿海濕地的50%;長江中下游地區(qū)喪失湖泊面積10萬公頃，洞庭湖、三江平原過去50年濕地分別減少40%和64%。目前我國有15塊國際重要濕地由于缺水而面臨著被列入國際《濕地公約》“黑名單”的巨大風(fēng)險。
為進一步保護濕地，2009年國務(wù)院《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》明確要求，啟動濕地生態(tài)補償試點。2010年，財政部建立了中央財政濕地保護補助專項資金。2011年10月，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》。
盡管國家和地方兩個層面都實施了一些濕地生態(tài)補償政策，但與長效可持續(xù)的生態(tài)補償機制還有很大的差距。農(nóng)工黨中央提案部相關(guān)負責(zé)人向記者介紹說，目前濕地保護存在一些問題:一是國家沒有建立系統(tǒng)的生態(tài)補償法律框架，對濕地的生態(tài)功能服務(wù)價值認識嚴重不足，濕地生態(tài)補償沒有得到高度關(guān)注;二是濕地生態(tài)補償范圍和依據(jù)不清晰，生態(tài)補償標準嚴重偏低，生態(tài)補償力度嚴重不足;三是目前的生態(tài)補償都是以項目的形式投入的，沒有形成長效的投入機制;四是對破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)的行為沒有經(jīng)濟懲罰機制;五是濕地補償資金來源單一，市場性補償機制缺乏。
濕地保護應(yīng)加快立法進程
全國政協(xié)委員張寧認為，濕地保護和合理利用，迫切需要有完善健全的法律體系與法律制度予以保障。
眾所周知，濕地涉及多種類型土地資源，如沼澤、湖泊、灘涂、河流等。因此，按照現(xiàn)行行政管理體制，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、海洋等部門都在各自職能范圍內(nèi)對濕地具有行政管理職能。然而，濕地是涉及土地、水域、野生動物、航道、農(nóng)田等的綜合體，普遍存在多部門交叉管理現(xiàn)象，不利于將濕地及其生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一整體進行管理。
張寧認為，雖然中國現(xiàn)行法律已經(jīng)引入濕地概念，但其中沒有一部明確給出濕地概念的法律定義。也就是說，盡管按照濕地的科學(xué)概念和分類，它包括非常多樣和寬泛的內(nèi)容，但是從法律層面上考證，濕地究竟指什么?它的概念和外延是什么?作為特定的法律調(diào)整對象，需要調(diào)整的范圍和邊界是什么?目前都尚未予以明確。
法律概念和調(diào)整范圍的不明確，是我國濕地法治化管理進程的首要障礙。同時，法律對地方政府的行為約束不夠。在以往的濕地開發(fā)利用活動中，地方政府的作用占據(jù)了主導(dǎo)地位。由于一些地方政府缺乏濕地保護意識，忽視濕地開發(fā)的環(huán)境影響評價，加上現(xiàn)行法律法規(guī)對政府不合理開發(fā)濕地缺少足夠的法律限制和制約，也導(dǎo)致了濕地資源的持續(xù)退化和惡化。
雖然中國現(xiàn)行法律法規(guī)不缺乏涉及濕地保護與管理的原則性規(guī)定，但是在具體保護措施和管理制度方面，還僅僅停留在按其他法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定參照執(zhí)行的階段。針對濕地保護和管理面臨的特有問題，比如濕地資源有償使用、濕地生態(tài)用水保障、濕地開發(fā)利用許可、濕地系統(tǒng)綜合管理等，目前還沒有現(xiàn)成的法律規(guī)定可以參照。因此，導(dǎo)致在濕地保護管理工作中常常會出現(xiàn)無章可循的尷尬情況。
雖然部分法律法規(guī)已經(jīng)列入類似保護濕地或者濕地資源的條款，但由于濕地法律概念不明確，甚至多數(shù)法律法規(guī)并未將濕地作為調(diào)整對象，因此一些法律對濕地類型或者濕地相關(guān)類型開發(fā)利用行為，實際上采取的是默認的態(tài)度，給原本應(yīng)該保護的濕地，又增加了合法開發(fā)的壓力。例如，《土地管理法》將沼澤灘涂等濕地列入到往往被視同為荒地的“未用地”類型，將濕地保護置于兩難處境。
民進中央提案建議，加快國家層面濕地保護立法進程。在森林、海洋、濕地等三大生態(tài)系統(tǒng)中，唯獨濕地沒有專門的法規(guī)，這與濕地生態(tài)系統(tǒng)高度的整體性、復(fù)雜性、特殊性嚴重不符，嚴重制約了我國濕地保護事業(yè)的發(fā)展。制訂一部濕地保護的專門法律，極為迫切。
生態(tài)補償機制亟待建立
濕地生態(tài)補償是對既有利益格局的再分配，是一塊難啃的“硬骨頭”。如果操作不當，就會陷入“只說不做”、“知易行難”的困局。在濕地生態(tài)補償逐步成為共識之后，補給誰、補多少、怎么補，都不是一件容易的事，基層干部、專家、學(xué)者都期待國家層面破冰。
“為保護濕地，保護候鳥，鄱陽湖周邊的群眾每年直接經(jīng)濟損失超過4億元。但濕地生態(tài)補償牽涉面廣，情況復(fù)雜、難度很大。鄱陽湖濕地?zé)o明顯邊界和標識，不像農(nóng)田可以田埂作為界線。有些濕地有交叉、重疊、插花現(xiàn)象，甚至還有邊界糾紛。如果依據(jù)濕地面積進行補償，對濕地劃界確權(quán)，那么矛盾可能更加尖銳，影響社會穩(wěn)定。”此前，記者深入江西鄱陽湖國家級自然保護區(qū)采訪時，保護區(qū)管理局書記吳和平告訴記者。
鄱陽湖除了濕地范圍界定難外，農(nóng)民、漁民的身份是動態(tài)的，補償對象很難認定。有部分農(nóng)民也會下湖捕撈，有部分漁民有捕撈證，但已改行不再下湖捕撈。同時，漁民并沒有濕地的權(quán)屬，如果僅按濕地面積補償?shù)脑挘麄兊貌坏揭环皱X補償。
農(nóng)工黨中央提案建議，加快推進生態(tài)補償立法進程。濕地生態(tài)補償是國家生態(tài)補償制度的一個重要組成部分，自“十一五”以來，多年的政府工作報告要求制定生態(tài)補償法規(guī)條例，全國人大代表和政協(xié)委員也廣泛呼吁制定和實施國家生態(tài)補償制度。但是，截至目前，國家層面上并沒有出臺具體措施。
農(nóng)工黨中央提案建議國家加快制定和出臺全國濕地保護條例，建立濕地資源開發(fā)審批許可、環(huán)境影響評價、生態(tài)用水保障、生態(tài)效益補償、生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測等制度。堅持“誰保護誰受益，誰破壞誰賠償”的原則，濕地生態(tài)補償要抓“兩頭”。“一頭”是對濕地保護者給予多種形式的補償;“另一頭”就是要對占用和破壞濕地資源的行為從法律上給予嚴厲懲罰，高額賠償濕地功能的破壞，對濕地支付高額的占用和使用成本。
建立國家濕地保護專項資金，把濕地保護投入列入各級政府財政核算體系，充分調(diào)動社會公眾力量，拓寬濕地保護投入渠道。建議國家制定濕地保護發(fā)展規(guī)劃并將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。縣級以上人民政府按照全國濕地保護發(fā)展規(guī)劃制定本行政區(qū)內(nèi)的濕地保護發(fā)展規(guī)劃，并將濕地自然保護區(qū)的建設(shè)與管理經(jīng)費納入本級財政預(yù)算。企業(yè)交納的濕地占用費應(yīng)全部納入濕地保護專項資金。
堅持突出重點和統(tǒng)籌兼顧原則，明確濕地生態(tài)補償范圍和補償對象。當前，應(yīng)根據(jù)濕地生態(tài)地位的重要程度和利益群體的代價大小，將那些生態(tài)地位突出且利益群體付出代價較大的國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園等納入補償范圍。
此外，逐步提高濕地生態(tài)補償標準，實現(xiàn)濕地的可持續(xù)保護。合理的補償標準應(yīng)當滿足濕地保護機構(gòu)的保護性投入，使為保護濕地付出犧牲和做出貢獻的群眾得到合理補償。
鑒于各類補償對象的性質(zhì)和利益實現(xiàn)方式不同，在確定總體補償標準的基礎(chǔ)上，應(yīng)分類確定具體的補償標準。如按濕地的重要性，對國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護區(qū)、國家濕地公園和一般濕地區(qū)別對待;濕地保護成效大、成果顯著的區(qū)域，能發(fā)揮更大的生態(tài)效益，應(yīng)作為生態(tài)補償?shù)闹攸c區(qū)域。
農(nóng)工黨中央提案認為，濕地生態(tài)補償制度是綜合運用財政、稅收、市場手段，協(xié)調(diào)濕地生態(tài)系統(tǒng)利益關(guān)系的一種制度安排，是將生態(tài)環(huán)境外部效應(yīng)內(nèi)部化的一種手段。
加快濕地保護制度建設(shè)
民進中央提交了《關(guān)于采取措施，加強國家層面濕地保護工作的提案》。提案認為，我國濕地面積減少、功能退化、生物多樣性衰退趨勢明顯等問題的主要原因既有氣候變化等自然因素，也有人為因素，更重要的是，濕地保護的制度缺失，體制機制不完善。
民進中央建議加大濕地保護投入，落實建設(shè)資金，確保國務(wù)院批準的全國濕地保護工程”十二五“實施規(guī)劃目標實現(xiàn)。同時，建議擴大中央財政濕地保護補助資金規(guī)模，積極推進自然濕地的保護和退化濕地的恢復(fù)。實施濕地保護修復(fù)重大工程。
建議按照黨的十八大提出的實施生態(tài)保護重大修復(fù)工程的部署，圍繞濕地與生物多樣性保護、濕地與水資源安全、濕地與糧食安全、濕地應(yīng)對氣候變化等，適時啟動新的濕地保護修復(fù)重大工程，擴大濕地面積，增強濕地生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。建議加快濕地保護制度建設(shè)。
一是劃定濕地保護的”紅線“，擴大濕地保護空間。優(yōu)先將國際重要濕地、國家重要濕地、國家濕地公園、省級重要濕地納入國家和省級主體功能區(qū)的禁止開發(fā)區(qū)，建立嚴格的保護管理制度，鞏固、擴大濕地保護空間。二是積極推進濕地生態(tài)效益補償制度建設(shè)，并盡快啟動試點工作。三是把濕地總面積、濕地保護面積指標納入經(jīng)濟社會評價體系，對地方政府進行政績考核，落實地方政府濕地保護的責(zé)任。
濕地發(fā)展已關(guān)系到人類發(fā)展的未來，要在生態(tài)文明視野下和可持續(xù)發(fā)展的高度重新審視濕地，恢復(fù)、保護濕地，珍惜我們共同的家園。
