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中國電鍍網(wǎng)資訊：我國生態(tài)資源豐富，但長期的不合理開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、野生動植物種類和數(shù)量急劇下降、生態(tài)安全形勢十分嚴峻。因此，當(dāng)前迫切需要劃定生態(tài)紅線，對區(qū)域內(nèi)地區(qū)限制開發(fā)、重點保護。怎樣劃定生態(tài)紅線?需建立哪些體制機制與之相配套?本報特邀請相關(guān)專家撰寫理論文章，以饗讀者。
生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻生態(tài)安全格局尚未形成
■閱讀提示 生物多樣性保護面臨嚴重挑戰(zhàn)、重要生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢未得到逆轉(zhuǎn)、土地退化嚴重、生物多樣性保護格局尚需完善、重要生態(tài)功能區(qū)未得到有效保護、城市生態(tài)安全屏障體系不健全等。
《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》明確指出，國家編制環(huán)境功能區(qū)劃，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，對各類主體功能區(qū)分別制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策。
劃定生態(tài)紅線實行永久保護，是黨中央、國務(wù)院站在對歷史和人民負責(zé)的高度，對生態(tài)環(huán)境保護工作提出的新的更高要求，是落實“在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展”戰(zhàn)略方針的重要舉措，對維護國家和地區(qū)國土生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，推進生態(tài)文明建設(shè)具有十分重要的意義。
我國生態(tài)資源豐富，在保障國家生態(tài)安全和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展上起到了關(guān)鍵作用。但自20世紀50年代以來，由于資源與能源的過度利用和無序開發(fā)，我國生態(tài)環(huán)境面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。
一、生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻
生物多樣性保護面臨嚴重挑戰(zhàn)。我國是世界上生物多樣性最為豐富的國家之一，擁有多種古老、孑遺物種和特有物種。是世界上相對保存完整的古老區(qū)系之一。但隨著人口增加，經(jīng)濟快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化擴張，物種棲息地受到侵占和威脅。生物資源過度利用和無序開發(fā)對生物多樣性的破壞和影響加劇，外來入侵物種和轉(zhuǎn)基因生物的環(huán)境釋放增加了生物安全的壓力。據(jù)統(tǒng)計，我國野生高等植物瀕危比例達15%～20%，有233種脊椎動物面臨滅絕，約44%的野生動物數(shù)量呈下降趨勢。一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。生物多樣性保護法律和政策體系尚不完善，生物多樣性監(jiān)測和預(yù)警體系尚未建立，管護水平和基礎(chǔ)科研能力較弱，全社會生物多樣性保護意識尚需進一步提高。
重要生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢未得到逆轉(zhuǎn)。我國生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣，具有全球生態(tài)系統(tǒng)的幾乎全部類型。但是受社會經(jīng)濟活動所帶來的負面影響，各種自然生態(tài)系統(tǒng)都受到了不同程度的破壞，不僅表現(xiàn)在面積、數(shù)量的減少，更為嚴重的是其結(jié)構(gòu)與功能的降低或喪失。我國90%的天然草原出現(xiàn)不同程度的退化，現(xiàn)有草地的產(chǎn)草量比20世紀50年代下降了30%~50%。盡管森林總面積近年來持續(xù)增加，但成熟林和近成熟林面積小，森林整體質(zhì)量依然低下。諸多天然濕地大面積萎縮甚至消亡。部分沿海灘涂、濕地遭受生態(tài)破壞，海域污染加重近岸海域生態(tài)惡化，重要漁業(yè)水域生產(chǎn)能力衰退。
土地退化嚴重。據(jù)全國第二次土壤侵蝕調(diào)查，我國是土地退化最為嚴重的國家之一，主要表現(xiàn)在水土流失面積廣、流失強度大;土地荒漠化面積大、危害嚴重;土壤鹽堿化面積大、土壤肥力下降等。土地退化已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的主要因素之一。我國37%的國土遭受水土流失之害，年均土壤侵蝕量達45億多噸，是全球年侵蝕總量的1/5。我國荒漠化土地總面積為262.2萬平方公里，占國土總面積的27.3%，4億人口受到荒漠化的威脅，全國每年因荒漠化造成的直接經(jīng)濟損失高達540億元。
二、國土生態(tài)安全格局尚未形成
生物多樣性保護格局尚需完善。為了保護豐富的生物多樣性，我國已經(jīng)建立了大量的自然保護區(qū)。但是，我國不同地區(qū)、不同省區(qū)自然保護區(qū)的建設(shè)情況有著明顯的地域特征和不平衡性。部分珍稀瀕危物種并未分布在保護區(qū)，未能得到有效保護。早期建立的一些自然保護區(qū)，規(guī)劃不合理、片面追求面積規(guī)模、保護目標(biāo)單一等問題并未得到有效解決。
重要生態(tài)功能區(qū)未得到有效保護。2000年國務(wù)院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》明確提出，要通過建立生態(tài)功能保護區(qū)，實施保護措施，防止生態(tài)環(huán)境的破壞和生態(tài)功能的退化。重要生態(tài)功能保護區(qū)自提出至今，其保護思想已被廣泛接受，但至今仍缺乏有效的保護機制。2011年，《國家主體功能區(qū)規(guī)劃》正式頒布，明確指出重要生態(tài)功能區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，以保護和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)產(chǎn)品為首要任務(wù)，對各類開發(fā)活動進行嚴格管制。但是，目前關(guān)于重要生態(tài)功能區(qū)開發(fā)活動的管理措施、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)缺乏，國家重要生態(tài)功能區(qū)尚未得到實質(zhì)性保護。
城市生態(tài)安全屏障體系不健全。隨著城市化進程的高速推進，城市生態(tài)安全形勢日益嚴峻，生態(tài)環(huán)境保護壓力不斷加大。當(dāng)前，我國城市生態(tài)屏障建設(shè)中對于功能分區(qū)、分級建設(shè)與管理機制缺失，大大降低了生態(tài)屏障的生態(tài)安全保障作用。近年來，京津風(fēng)沙源治理工程和京津冀生態(tài)圈建設(shè)等一系列相關(guān)生態(tài)屏障工程建設(shè)取得了明顯成效，但由于生態(tài)屏障體系的構(gòu)建是一項系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程，不僅涉及到生態(tài)環(huán)境、工程技術(shù)，而且涉及到經(jīng)濟社會等方面。因此，從全國而言，我國城市生態(tài)屏障布局和建設(shè)仍不完善，城市生態(tài)屏障的功能仍需進一步提高。
鎖定生態(tài)紅線三大功能保障國土生態(tài)安全
■閱讀提示 重要生態(tài)服務(wù)功能保護區(qū)紅線是國家生態(tài)安全的底線。生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)生態(tài)紅線是人居環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的基本生態(tài)保障線。生物多樣性保育區(qū)紅線是關(guān)鍵物種與生態(tài)資源的基本生存線。
《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》提出，生態(tài)紅線劃定的主體對象是重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)。生態(tài)紅線劃定的主要功能可歸納為重要生態(tài)服務(wù)保護、人居環(huán)境保障和生物多樣性保育。劃定的主要目的是保護對人類持續(xù)繁衍發(fā)展及我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)。因此，通過劃定生態(tài)紅線，可以進一步優(yōu)化生態(tài)安全格局，增強我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展生態(tài)支持能力，保障國家安全。
一、重要生態(tài)服務(wù)功能保護區(qū)
重要生態(tài)服務(wù)功能主要包括涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、維系生物多樣性等方面，對于保障國家和地方生態(tài)安全具有重要意義。重要生態(tài)服務(wù)功能保護區(qū)紅線是國家生態(tài)安全的底線。
重要生態(tài)功能保護區(qū)是國家層面上確定的發(fā)揮重要生態(tài)服務(wù)功能的區(qū)域。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)等25個國家重點生態(tài)功能區(qū)列為限制開發(fā)區(qū)。重點生態(tài)功能區(qū)分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型4種類型。在《全國生態(tài)功能區(qū)劃》中，根據(jù)各生態(tài)功能區(qū)對保障國土生態(tài)安全的重要性，以水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護和洪水調(diào)蓄5類主導(dǎo)生態(tài)調(diào)節(jié)功能為基礎(chǔ)，在全國劃定了50個重要生態(tài)功能區(qū)。上述重要(點)生態(tài)功能區(qū)可以作為重要生態(tài)服務(wù)功能保護紅線的劃定對象。
劃定重要生態(tài)服務(wù)功能保護紅線，首先應(yīng)明確重要(點)生態(tài)功能區(qū)的分布范圍，然后圍繞重要(點)生態(tài)功能區(qū)的主導(dǎo)生態(tài)功能，開展生態(tài)服務(wù)功能重要性評價，最終在空間上確定最需要保護的核心生態(tài)服務(wù)功能區(qū)域。
重要生態(tài)服務(wù)功能保護區(qū)紅線的劃定，既保護了區(qū)(流)域范圍自然—社會—經(jīng)濟復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中供給生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵區(qū)域，也能夠從根本上解決經(jīng)濟發(fā)展過程中資源開發(fā)與生態(tài)保護之間的矛盾。
二、生態(tài)脆弱區(qū)或敏感區(qū)保護紅線
《全國生態(tài)功能區(qū)劃》對生態(tài)敏感區(qū)的類別及其空間分布進行了界定。生態(tài)敏感區(qū)是在人類活動影響下易引發(fā)生態(tài)問題的區(qū)域，是通過生態(tài)敏感性評價確定的。生態(tài)敏感性包括土壤侵蝕敏感性、沙漠化敏感性、鹽漬化敏感性、石漠化敏感性、凍融侵蝕敏感性和酸雨敏感性等方面。
生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)具有防護、緩沖、過濾、阻隔等功能，對于減緩與控制生態(tài)災(zāi)害，保障人居環(huán)境，維護區(qū)域乃至國家生態(tài)安全與可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。可以說，生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)生態(tài)紅線是人居環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的基本生態(tài)保障線。
劃定生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)紅線，應(yīng)基于區(qū)域主要生態(tài)環(huán)境問題，明確典型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、資源利用與人類活動的相互作用關(guān)系及空間范圍。例如，荒漠綠洲交接區(qū)保護紅線需要明確沙漠化過程與周邊人類活動干擾和水資源利用之間的相互作用過程;而水陸過渡區(qū)保護紅線則要細致了解濱岸帶的陸源污染物過濾過程與功能。在此基礎(chǔ)上，要通過生態(tài)脆弱性/敏感性及生態(tài)服務(wù)功能重要性評價，根據(jù)區(qū)域地理特征、生態(tài)結(jié)構(gòu)和生態(tài)服務(wù)功能差異，統(tǒng)籌劃定我國生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)保護紅線，構(gòu)建國家人居環(huán)境屏障格局。
生態(tài)脆弱區(qū)/敏感區(qū)紅線劃定后，將為人居環(huán)境安全提供有力的生態(tài)保障，為協(xié)調(diào)區(qū)域生態(tài)保護與生態(tài)建設(shè)提供支撐。
三、生物多樣性保育區(qū)
生物多樣性資源是維護國土生態(tài)安全的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。但目前我國生物資源喪失和流失嚴重。因此，迫切需要劃定關(guān)鍵物種資源及生態(tài)系統(tǒng)的保護紅線。生物多樣性保育區(qū)紅線是關(guān)鍵物種與生態(tài)資源的基本生存線。
劃定生物多樣性保育區(qū)紅線，應(yīng)選擇稀有程度強、瀕危等級高、受威脅程度大的關(guān)鍵物種和生態(tài)系統(tǒng)作為生態(tài)紅線的保護對象。要在國家層面選取重要的動植物物種和生態(tài)系統(tǒng)，開展瀕危性、特有性及重要性評價。然后，收集遴選關(guān)鍵物種和生態(tài)系統(tǒng)的分布信息，確定其分布范圍及當(dāng)前保護空缺，以維護物種和生態(tài)系統(tǒng)存活的最小面積為原則，最終劃定生物多樣性保育紅線。
生物多樣性保育區(qū)紅線劃定后，能夠維持我國關(guān)鍵動植物物種和生態(tài)系統(tǒng)長期存活，為我國生物資源保護與持續(xù)利用提供基本保障。
制定三級遞進機制構(gòu)建國土生態(tài)安全體系
■閱讀提示 為實現(xiàn)生態(tài)紅線的三大功能，應(yīng)建立以行業(yè)機構(gòu)科研為先導(dǎo)，以政府決策、管理為主導(dǎo)的監(jiān)測監(jiān)察—預(yù)測預(yù)警—法律法規(guī)三級遞進的生態(tài)紅線保障機制。
為實現(xiàn)生態(tài)紅線的三大功能，應(yīng)建立以行業(yè)機構(gòu)科研為先導(dǎo)，以政府決策、管理為主導(dǎo)的監(jiān)測監(jiān)察—預(yù)測預(yù)警—法律法規(guī)3級遞進的生態(tài)紅線保障機制，重點解決綜合決策、區(qū)域協(xié)調(diào)、管理體制和能力等方面的突出問題。
一、國土生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系
建立我國國土生態(tài)安全常態(tài)化監(jiān)測與監(jiān)察體系，能夠及時掌握我國國土生態(tài)安全的現(xiàn)狀及變化趨勢，為我國國土生態(tài)安全的維護、建設(shè)與管理提供決策依據(jù)。
以區(qū)域性監(jiān)測站點為依托，建立國土生態(tài)安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。為了監(jiān)測整體生態(tài)環(huán)境變化，綜合研究資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重大問題，我國不同部門相繼建立了各種類型的生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。目前，應(yīng)綜合評估現(xiàn)有監(jiān)測站點的監(jiān)測能力，根據(jù)國土生態(tài)安全監(jiān)測需要，整合現(xiàn)有生態(tài)監(jiān)測資源，補充完善監(jiān)測站點與監(jiān)測內(nèi)容，全面構(gòu)建我國國土生態(tài)安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。
以多種監(jiān)測手段為基礎(chǔ)，建立國土生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系。國土生態(tài)安全的構(gòu)成要素類型多樣且復(fù)雜。因此，要系統(tǒng)分析我國生態(tài)監(jiān)測技術(shù)條件與監(jiān)測能力現(xiàn)狀。立足現(xiàn)有的遙感監(jiān)測、生態(tài)定位監(jiān)測等多種技術(shù)手段，以點、線、面監(jiān)測與調(diào)查相結(jié)合，以常規(guī)監(jiān)測、動態(tài)監(jiān)測、典型區(qū)與專題監(jiān)測相結(jié)合，研究制定我國國土生態(tài)安全監(jiān)測內(nèi)容、監(jiān)測指標(biāo)及監(jiān)測方法，完善國土生態(tài)安全監(jiān)測與監(jiān)察體系。
二、國土生態(tài)安全預(yù)測與預(yù)警體系
國土生態(tài)安全預(yù)測與預(yù)警體系能夠提供各種對于重要生態(tài)功能、重要區(qū)域生態(tài)屏障以及物種資源具有潛在威脅的定性和定量判定信息，時間和空間的動態(tài)信息，是保障我國國土生態(tài)安全的重要技術(shù)支撐手段。
構(gòu)建國土生態(tài)安全預(yù)測體系。綜合利用地理信息系統(tǒng)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等，構(gòu)建國土生態(tài)安全環(huán)境綜合數(shù)據(jù)庫，開發(fā)集數(shù)據(jù)采集處理、評估模型算法、評估制圖、服務(wù)共享在內(nèi)的國土生態(tài)安全格局評估與預(yù)測系統(tǒng)，建立我國國土生態(tài)安全預(yù)測體系。基于國土生態(tài)安全現(xiàn)狀及動態(tài)分析評估，預(yù)測未來國土生態(tài)安全要素發(fā)展變化趨勢及時空分布信息。
建立國土生態(tài)安全預(yù)警體系。通過我國國土生態(tài)安全監(jiān)測與預(yù)測體系的建立，綜合判定國土生態(tài)安全警兆、警源與警度，建立警情評估、發(fā)布與應(yīng)對平臺，逐漸形成國土生態(tài)安全監(jiān)測與預(yù)警、決策與技術(shù)支持一體化的，具有充足技術(shù)、人力和物力保障的，兼有處理突發(fā)事件能力的國土生態(tài)安全預(yù)警體系，充分保障我國的國土生態(tài)安全。
三、國土生態(tài)安全管控體系
《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)[2011]35號)首次以規(guī)范性文件的形式提出生態(tài)紅線的概念。生態(tài)紅線是一個信號，體現(xiàn)了國家以強制性手段強化生態(tài)保護的政策導(dǎo)向與決心。
建立健全法律法規(guī)體系。生態(tài)紅線的強制性必須以法律法規(guī)作為保障。生態(tài)紅線劃定后，應(yīng)根據(jù)生態(tài)紅線的內(nèi)涵和劃定的目的，以現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，深入研究生態(tài)紅線保護機制，開展現(xiàn)有法律法規(guī)的缺失分析，逐步建立完善國土生態(tài)安全法律法規(guī)保障體系，切實保護生態(tài)紅線。
建立分級分類分區(qū)管控機制。在生態(tài)紅線劃定上，須由國家根據(jù)國土生態(tài)安全格局的要求，結(jié)合國情和當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境實際，一線劃到底。但在生態(tài)紅線劃定后，可實行從國家到地方的分級管控機制，實行屬地化管理。國家可對生態(tài)紅線實行宏觀監(jiān)管，省級人民政府對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)紅線管控負總責(zé)，市、縣兩級地方人民政府具體負責(zé)生態(tài)紅線的管理。此外，各級人民政府可根據(jù)紅線劃定功能不同與空間分布情況，制定與生態(tài)功能保護相適宜的差異性管理制度，建立科學(xué)的分類分區(qū)管控機制。
