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6月中上旬由秸稈焚燒引發(fā)的大氣污染覆蓋了中東部數(shù)個省份，其覆蓋范圍之大極其罕見。秸稈焚燒，年年禁止年年燒——
秸稈焚燒困擾著很多地方。而加大“疏”的力度、促進(jìn)秸稈資源再利用將有助于破解這一困局。圖為江蘇省連云港市海州區(qū)采用補(bǔ)貼方式，激勵農(nóng)民將秸稈打捆銷售到生物質(zhì)發(fā)電廠、奶牛養(yǎng)殖場等處，不僅杜絕了秸稈焚燒，還增加了農(nóng)戶的收入。
每到夏秋收獲季節(jié)，秸稈焚燒產(chǎn)生的大氣污染讓很多地方政府部門頭疼。
6月上中旬，正值夏收季節(jié)，秸稈焚燒引發(fā)的污染幾乎席卷了中東部數(shù)個省份。
6月9日，在江蘇省，由于農(nóng)民焚燒秸稈，南京、揚(yáng)州、鎮(zhèn)江、泰州等城市空氣中PM2.5等指標(biāo)急劇飆升。至6月9日夜間，PM2.5瞬時濃度最高達(dá)700微克/立方米以上，24小時平均濃度超過300微克/立方米，達(dá)到嚴(yán)重污染水平。
6月11日，在湖北省，由于秸稈焚燒產(chǎn)生的霧霾天氣覆蓋了整個鄂東大部分地區(qū)，而武漢市更是被籠罩在黃色煙霧之中。
除了江蘇、湖北之外，本次由于秸稈焚燒而帶來的重度污染更涉及到了安徽、山東、河南等省份的大部分地區(qū)，形成了一整片的污染地帶，其跨度之大，極其罕見。
污染不僅嚴(yán)重影響了人們的日常生活，更對當(dāng)?shù)氐慕煌ò踩珟砹藝?yán)重的隱患。6月9日晚，受沿線焚燒秸稈產(chǎn)生煙霧影響，寧洛高速公路安徽省蒙城段發(fā)生多起多點(diǎn)車輛追尾事故，多起事故共造成11人死亡，59人受傷。
無論是秸稈焚燒帶來的污染，還是由此導(dǎo)致的重大交通事故，都更像是重演。早在2010年5月26日，由于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收割油菜小麥后焚燒秸稈形成的霧霾影響，滬渝高速公路荊州段相繼發(fā)生15起交通事故，致使高速公路交通一度中斷。事故造成2人死亡，6人不同程度受傷。
在傳統(tǒng)的中國農(nóng)業(yè)社會，秸稈是和田園生活聯(lián)系在一起的。當(dāng)裊裊炊煙升起，在田野里勞作的人們便找到了家的溫暖。然而在近幾年來，昔日的裊裊炊煙便變成了洶洶煙霧，秸稈焚燒成為了令各級政府部門都頭疼的一件事情。
今年的夏收季節(jié)已經(jīng)過去，但接下來的還有秋收季節(jié)。可以預(yù)料的是，秸稈焚燒現(xiàn)象依然會繼續(xù)上演。
秸稈焚燒年年禁止何以禁止不了?嚴(yán)厲處罰為什么也不起作用?促使秸稈流向資源化利用道路，需要采取什么對策?從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，秸稈焚燒是一種經(jīng)濟(jì)行為的體現(xiàn)，探究其發(fā)生機(jī)制，找出應(yīng)對措施，對處置秸稈焚燒將提供一些有益的幫助。
年年禁燒秸稈，為何年年依然禁止不了?
農(nóng)戶作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，焚燒秸稈成為其最經(jīng)濟(jì)合算的必然選擇。禁止焚燒秸稈，就等于阻止農(nóng)戶轉(zhuǎn)嫁成本，就需要農(nóng)戶自己支付處理秸稈的費(fèi)用。因此，農(nóng)民缺乏減少污染的動機(jī)。
秸稈焚燒不但嚴(yán)重污染環(huán)境，更會給交通、民航等帶來安全隱患。每年一到夏秋收獲季節(jié)，各地政府都會加大對秸稈禁燒的宣傳力度，并及時出臺相關(guān)規(guī)定，諸如由農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)、環(huán)保、公安、交通等部門聯(lián)合下發(fā)秸稈禁燒通告;利用多種宣傳媒介對焚燒危害進(jìn)行宣傳;有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是下派干部承包禁燒區(qū)，制定了秸稈焚燒處罰規(guī)定等。
但是，就在各級政府加大管理力度的同時，秸稈焚燒卻有愈燒愈烈之勢。每到收獲季節(jié)，田間地頭便濃煙四起。為何年年禁燒秸稈，就是禁止不了?
“秸稈是資源，農(nóng)民未能充分利用，而是一燒了之，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，農(nóng)民是否焚燒秸稈的決定因素是農(nóng)民收入水平與秸稈利用的成本和收益。”從事多年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究的揚(yáng)州大學(xué)副教授韓宏華在接受記者采訪時如此表示。
韓宏華指出，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，有一個“理性經(jīng)濟(jì)人”的概念，理性經(jīng)濟(jì)人的經(jīng)濟(jì)行為總是為了實(shí)現(xiàn)自己的利益最大化，其基本的行為準(zhǔn)則就是行為的預(yù)期收益大于預(yù)期成本。而農(nóng)民也是理性經(jīng)濟(jì)人，在農(nóng)業(yè)資源有限的約束條件下，農(nóng)民私人利益最大化與社會福利最大化產(chǎn)生嚴(yán)重背離，導(dǎo)致農(nóng)民焚燒秸稈。
而目前我國農(nóng)民單獨(dú)經(jīng)營的現(xiàn)狀決定了農(nóng)民在進(jìn)行秸稈資源化利用方面，其成本居高不下。
韓宏華說，一方面，農(nóng)民的小規(guī)模經(jīng)營制約了秸稈綜合應(yīng)用的廣度和深度，加大了秸稈綜合利用技術(shù)的使用成本;另一方面，目前農(nóng)民的兼業(yè)及勞動力向外轉(zhuǎn)移現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)民收獲利用秸稈的勞動力機(jī)會成本過高。
“在農(nóng)民收入和秸稈利用成本之間，如果秸稈利用的機(jī)會成本大于農(nóng)民打工或從事其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的收入，則秸稈會被充分利用，否則農(nóng)民只會選擇以焚燒處理秸稈。”韓宏華說。
從這個角度來看，很明顯，農(nóng)民在外打工一天的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于同樣時間內(nèi)處理秸稈所帶來的收益。
“農(nóng)民若想在市場上賣出農(nóng)作物秸稈，需要投人額外的人力、物力、財(cái)力去了解市場行情，了解收購價格、數(shù)量、質(zhì)量及交易對象。此外，農(nóng)作物秸稈密積小、體積大，如果把秸稈轉(zhuǎn)移到較遠(yuǎn)的加工廠、造紙廠做原料，僅運(yùn)費(fèi)、裝卸費(fèi)就不合算，甚至超過秸稈本身的價值。”韓宏華說。
事實(shí)上，當(dāng)農(nóng)民收入水平不斷提高，電、燃?xì)獾刃碌哪茉丛谵r(nóng)村廣泛利用，秸稈作為薪柴的用途被取代后，農(nóng)民投入到秸稈利用中的比較收益較低時，就會將勞動投入到收益更高的其它經(jīng)濟(jì)活動中。因此，秸稈焚燒就成為農(nóng)民處理秸稈的主要手段。
韓宏華還進(jìn)一步指出，從微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，農(nóng)民焚燒秸稈產(chǎn)生污染本質(zhì)上是個外部性問題，其表現(xiàn)是農(nóng)民焚燒秸稈的私人成本和社會成本不一致。農(nóng)民秸稈焚燒，自己便利了，但所帶來的污染要由整個社會來承擔(dān)。
“如果沒有政策干預(yù)，作為理性經(jīng)濟(jì)人的污染者將不會自動采取措施來減少污染。”韓宏華說，這是因?yàn)槭紫人耐獠繐p害已經(jīng)由社會分?jǐn)偅档土怂某杀?其次，減少污染的措施通常意味著增加環(huán)境保護(hù)的相關(guān)支出或各種機(jī)會成本，加大農(nóng)民的支出。焚燒秸稈，使其變成煙塵排放掉，能減少農(nóng)民處理秸稈的費(fèi)用支出，等于向社會轉(zhuǎn)嫁了處理廢棄秸稈的成本，農(nóng)民不需要承擔(dān)焚燒秸稈帶來的污染責(zé)任。
所以，焚燒秸稈就成為農(nóng)民最經(jīng)濟(jì)合算的必然選擇。禁止焚燒秸稈，就等于阻止農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁成本，就需要農(nóng)民自己支付處理秸稈的費(fèi)用。因此，農(nóng)民缺乏減少污染的動機(jī)。
“由于農(nóng)民的小規(guī)模經(jīng)營、較高的機(jī)會成本以及資金的限制，如果僅僅進(jìn)行秸桿綜合利用的宣傳發(fā)動，而不解決農(nóng)民秸桿利用的費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題，露天焚燒秸桿就難以從根本上得到制止。”韓宏華告訴記者。
出臺嚴(yán)厲措施處罰焚燒秸稈行為，為何不起作用?
作為一種純粹的行政措施，政府制定的禁止秸稈焚燒措施看似嚴(yán)厲，但只是在一定程度上約束了人的行為，而不能從根本上解決人的利益需求，最終其效果有限。
為了制止秸稈焚燒，各地政府根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和當(dāng)?shù)厍闆r，出臺了一些經(jīng)濟(jì)政策和處罰措施，但無論哪種手段，所起的作用依然有限，并沒有從根本上使秸稈焚燒得到禁止。如何從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看待這個問題?
韓宏華表示，由于農(nóng)民焚燒秸稈會產(chǎn)生外部性問題，而要消除這種外部性，理論上如果農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者能夠因控制其產(chǎn)生污染的活動而向環(huán)境受益者收取相應(yīng)的費(fèi)用，或者因其產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)而向環(huán)境受害者支付相應(yīng)的補(bǔ)償，那么經(jīng)濟(jì)意義上的外部性就不復(fù)存在，外部成本就會被內(nèi)化。
“在實(shí)踐中，人們治理污染、消除外部性的主要政策工具一般包括市場化手段和強(qiáng)制性手段。”韓宏華說，市場化手段包括稅收和補(bǔ)貼兩種方式，強(qiáng)制性手段就是根據(jù)法律、政策規(guī)定禁止秸稈焚燒。
通過對污染者農(nóng)民開征污染稅或者罰款收費(fèi)來治理焚燒秸稈污染是解決秸稈焚燒污染排放的辦法之一，但對于我國治理焚燒秸稈污染的問題，征收稅費(fèi)或罰款的措施卻有其局限性。
首先是對秸稈焚燒實(shí)施稅費(fèi)政策行不通。
韓宏華指出，根據(jù)“污染者付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”原則，按一定標(biāo)準(zhǔn)向焚燒秸稈的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收費(fèi)用，目的是限制農(nóng)民采用有損環(huán)境的生產(chǎn)方式和行為、減少焚燒秸稈污染的產(chǎn)生，迫使其轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，選擇經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益“雙贏”的生態(tài)農(nóng)業(yè)之路。
“盡管農(nóng)民繳納污染治理費(fèi)符合‘污染者付費(fèi)’和‘使用者付費(fèi)’原則，但在反復(fù)強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的背景下，更由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和政治敏感性，收費(fèi)過高或不當(dāng)可能會給農(nóng)民增加新的負(fù)擔(dān)，引起農(nóng)民不滿，不利于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境治理。因此現(xiàn)有的基于‘污染者付費(fèi)’原則的傳統(tǒng)污染治理手段在秸稈污染治理中難以實(shí)施運(yùn)用。”
另一個手段就是補(bǔ)貼。韓宏華指出，補(bǔ)貼手段是鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民采用有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式，或者是補(bǔ)貼秸稈的利用者綜合利用秸稈。補(bǔ)貼政策的使用體現(xiàn)在兩個方面:
一是對農(nóng)業(yè)環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)方式使用的補(bǔ)貼。農(nóng)民一般不愿意采納環(huán)保新技術(shù)，可以通過補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)民改變生產(chǎn)方式，采納新技術(shù)，具有提高社會和個人雙重福利的效果。如對采用秸稈還田方式生產(chǎn)的農(nóng)民給予財(cái)政補(bǔ)貼;
二是對秸稈的加工者、秸稈制品的生產(chǎn)者以及對秸稈制品的消費(fèi)者補(bǔ)貼，培育秸稈利用的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加秸稈的需求，提高秸稈的經(jīng)濟(jì)效益。事實(shí)上對秸稈回收綜合利用企業(yè)的補(bǔ)貼是對企業(yè)提高秸稈價格的一種激勵，它的效果更加顯著。首先它可以增加農(nóng)民回收秸稈的激勵，降低焚燒概率;再者可以增加秸稈類作物的附加值，提高農(nóng)民收入。
然而當(dāng)前一些地方所采取的補(bǔ)貼措施所能起到的作用也很有限。
有資料顯示，目前對于秸稈的機(jī)械化還田，江蘇省有專項(xiàng)資金，蘇南、蘇中、蘇北每畝按照8元、10元、12元的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。但目前農(nóng)村里勞動力有限，農(nóng)民運(yùn)送秸稈的成本每畝就不止8元~12元錢。
也就是說，把秸稈進(jìn)行機(jī)械化還田，除了政府的補(bǔ)貼外，農(nóng)民每畝還要再掏20多元錢。
而企業(yè)也認(rèn)為收購秸稈的成本太高，需要派人上門收購，還要雇傭裝卸工人，運(yùn)輸過程中也會產(chǎn)生費(fèi)用。再加上秸稈粉碎、壓塊需要投入的設(shè)備資金，總體上與用煤發(fā)電時的成本差不了多少。補(bǔ)貼太少，“買家”和“賣家”都不買賬，限制了其作用的發(fā)揮。
而政府制定的禁止秸稈焚燒的法令法規(guī)和相關(guān)措施作為一種具有強(qiáng)制效力的主觀規(guī)范，關(guān)鍵是農(nóng)民普遍具有“法不責(zé)眾”、“即使燒了也逮不著”等僥幸的心理，再加上基層政府處罰(包括罰款和拘留等)就地焚燒秸稈的農(nóng)民時也面臨著識別焚燒戶和明確責(zé)任人的困難，減弱了政府嚴(yán)格處罰的執(zhí)行力度。
另外，各地在收獲季節(jié)，環(huán)保部門建立秸稈禁燒和綜合利用目標(biāo)責(zé)任制，將桔稈禁燒和綜合利用任務(wù)落實(shí)到村、落實(shí)到戶、落實(shí)到田塊。設(shè)立執(zhí)法檢查組，查處環(huán)境違法行為等，但作為一種純粹的行政措施，這些行政手段看似嚴(yán)厲，雖然在治理焚燒秸稈污染中起了很大的作用，但只是在一定程度上約束了人的行為，而不能從根本上解決人的利益需求。
“實(shí)際上禁燒的行政成本過高，關(guān)鍵是沒有提供新的秸稈利用技術(shù)方案，沒有能夠消除農(nóng)民焚燒秸稈的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，最終形成‘禁而不止’的局面。”韓宏華說。
促使秸稈流向資源化利用道路，需要采取什么對策?
要促進(jìn)秸稈的資源化利用道路，政府需要從兩方面著手:一是加大對秸稈綜合利用的技術(shù)研發(fā)扶持，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新;二是實(shí)施有效的激勵和監(jiān)督機(jī)制。并落到實(shí)處。
秸稈焚燒禁不住，如何從根本上來解決這個問題?
韓宏華認(rèn)為，在解決秸稈焚燒問題時，政府所追求的目標(biāo)應(yīng)將著力點(diǎn)放在促進(jìn)秸稈的綜合利用方面，而非單一的禁止農(nóng)民秸稈焚燒行為。只有如此，才能達(dá)到治本的目的。
要促進(jìn)秸稈的資源化利用，韓宏華表示，政府需要著重從兩方面下手:
一是加大對秸稈綜合利用的技術(shù)研發(fā)扶持，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新。
“目前，一些秸稈綜合利用技術(shù)基本成熟，但受制約因素很多，如秸稈發(fā)電，需要大批量的秸稈，但與規(guī)模生產(chǎn)相適應(yīng)的秸稈供給量明顯不足，而秸稈收購的成本太高限制了發(fā)電企業(yè)對秸稈的利用。”韓宏華說，通過科技創(chuàng)新能夠開發(fā)秸稈新的用途和降低成本，提高秸稈的利用效率，進(jìn)而提高其經(jīng)濟(jì)效益。
另外，也應(yīng)該對現(xiàn)有的旋耕機(jī)械進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，增加其滅茬功能，開發(fā)秸稈粉碎裝置，大幅度降低“秸稈還田”成本。
二是實(shí)施有效的激勵和監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)造一個有利于秸稈綜合利用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。
“如果將高昂的禁燒行政成本用于補(bǔ)貼農(nóng)民或企業(yè)，可能獲得的效果要好的多。”韓宏華說，補(bǔ)貼手段是鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民采用有利于環(huán)境的生產(chǎn)方式，或者是補(bǔ)貼秸稈的利用者綜合利用秸稈。現(xiàn)在一些地方采取的補(bǔ)貼措施發(fā)揮作用有限，更應(yīng)該研究采取更有效的補(bǔ)貼激勵措施。
韓宏華認(rèn)為，政府采取的補(bǔ)貼政策的使用體現(xiàn)在兩個方面:
一方面，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)環(huán)保技術(shù)和生產(chǎn)方式使用的補(bǔ)貼。農(nóng)民一般不愿意采納環(huán)保新技術(shù)，可以通過補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)民改變生產(chǎn)方式，采納新技術(shù)，具有提高社會和個人雙重福利的效果。如對采用秸稈還田方式生產(chǎn)的農(nóng)民給予財(cái)政補(bǔ)貼賴，刺激農(nóng)民減少焚燒污染。
另一方面，政府應(yīng)加大對秸稈回收綜合利用企業(yè)的補(bǔ)貼力度，這樣，企業(yè)在生產(chǎn)和銷售秸稈制品的時候更有動力，因此對企業(yè)補(bǔ)貼的效果更加顯著。
國外秸稈成新寵
破解秸稈焚燒的根本途徑在于為秸稈找出一條能為農(nóng)民接受的利用之路。國外一些發(fā)達(dá)國家對秸稈的處置方式，對于困擾于秸稈焚燒的相關(guān)政府部門來說，不失為一種借鑒:
美國:秸稈乙醇成新寵
美國有24個農(nóng)業(yè)州，每年都有大量的秸稈需要處理。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)資料顯示，全美每年能夠收集起來的小麥秸稈就多達(dá)4500萬噸，而這些僅占全年產(chǎn)生的所有小麥秸稈的一半。
在美國，秸稈的用途很廣，可用作飼料、手工制品等，有的地方還用來蓋房，將整捆的秸稈高強(qiáng)度擠壓后填充新房的墻壁。
近幾年，秸稈的綜合回收利用還和纖維素乙醇的提煉聯(lián)系了起來。近年來，美國加大了秸稈綜合回收利用的研發(fā)力度。美國能源部明確指出，小麥秸稈是可再生生物能源的一個重要來源。2007年6月，美國農(nóng)業(yè)部和能源部分別出資1400萬美元和400萬美元，共同設(shè)立一項(xiàng)基金，資助有關(guān)生物燃料、生物能源及相關(guān)產(chǎn)品的研究與開發(fā)。
丹麥:秸稈串起利用“黃金圈”
丹麥?zhǔn)鞘澜缟鲜紫仁褂媒斩挵l(fā)電的國家。位于丹麥?zhǔn)锥几绫竟阅系陌⒕S多發(fā)電廠建于上世紀(jì)90年代，被譽(yù)為全球效率最高、最環(huán)保的熱電聯(lián)供電廠之一。阿維多電廠每年燃燒15萬噸秸稈，可滿足幾十萬用戶的供熱和用電需求。和煤、油、天然氣相比，秸稈成本低、污染少，是電廠認(rèn)為最劃算的燃料。
此外，秸稈燃燒后的草木灰還可以無償?shù)胤颠€給農(nóng)民作為肥料。使用秸稈發(fā)電，電廠降低了原料的成本，百姓享受了便宜的電價，環(huán)境受到保護(hù)，新能源得以開發(fā)，同時還使農(nóng)民增加了收入，串聯(lián)起了一個“黃金圈”。
日本:秸稈幾乎全利用
日本處理秸稈的方式主要有兩種:混入土中還為肥料，以及作為粗飼料喂養(yǎng)家畜。根據(jù)近年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，日本每年產(chǎn)生的秸稈幾乎被全部利用。其中，翻入土層中還田的約占68%，作為粗飼料養(yǎng)牛的約占10.5%，與畜糞混合作成肥料的約占7.5%，制成畜欄用草墊的約占4.7%，只有一小部分難以處理的秸稈被就地燃燒。
目前，日本正在積極挖掘秸稈的燃料轉(zhuǎn)化潛力。有官員表示，當(dāng)務(wù)之急是開發(fā)出利用植物纖維的生物燃料，避免影響糧食供應(yīng)價格。對于燃料和糧食都依賴進(jìn)口的日本來說，這一點(diǎn)尤為重要。據(jù)悉，日本地球環(huán)境產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究機(jī)構(gòu)與本田技術(shù)研究所已共同研制出從秸稈所含纖維素中提取乙醇燃料的技術(shù)。
